VI SA/Wa 1748/22

Dnia 13 lipca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie: Sędzia WSA Aneta Lemiesz Asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.) Protokolant ref. Agata Wiącek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2023 r. sprawy ze skargi M. W. na uchwałę Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych z dnia [...] kwietnia 2022 r. w przedmiocie powołania sędziego wyścigowego postanawia: odrzucić skargę

b UZASADNIENIE Skarżąca pismem z 11 marca 2022 r. wystąpiła do Prezesa Polskiego Klubu Wyścigów Konnych z wnioskiem o udzielenie licencji na pełnienie funkcji sędziego wyścigowego - członka komisji technicznej i komisji odwoławczej w sezonie wyścigowym 2022 oraz (bez pośrednictwa Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych) o powołanie do pełnienia funkcji sędziego wyścigowego w tym sezonie. W dniu 14 marca 2022 r. Prezes Polskiego Klubu Wyścigów Konnych na podstawie art. 9 ust. 3 pkt 3 oraz art. 21e ust. 1 i ust. 7 ustawy z dnia 18 stycznia 2001 r. o wyścigach konnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1354) udzielił Skarżącej licencji nr [...] na pełnienie funkcji sędziego wyścigowego - członka komisji technicznej i odwoławczej do dnia 31 grudnia 2022 r. Następnie zarządzeniem Prezesa Polskiego Klubu Wyścigów Konnych nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. wydanym na podstawie art. 9 ust. 3 pkt 5 i 6 oraz art. 5 ust. 2 pkt 7 i 8 ustawy o wyścigach konnych Skarżąca została powołana do pełnienia funkcji sędziego wyścigowego jako członek Komisji Technicznej dla Toru Wyścigów Konnych w [...] na sezon wyścigowy 2022. W dniu [...] kwietnia 2022 r. Rada Polskiego Klubu Wyścigów Konnych podjęła uchwałę zgodnie z którą, w związku z powołaniem czterech sędziów, w tym Skarżącej, na członków komisji technicznej dla toru [...] bez wniosku Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych, po przeprowadzeniu tajnego głosowania, zawnioskowała do Prezesa Polskiego Klubu Wyścigów Konnych o odwołanie tych czterech sędziów, w tym Skarżącej, z funkcji członków komisji technicznej dla toru [...]. W związku z powyższym Prezes Polskiego Klubu Wyścigów Konnych zarządzeniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. w sprawie powołania Komisji Odwoławczej oraz komisji technicznych i sędziów technicznych na sezon wyścigowy 2022 na podstawie art. 9 ust. 3 pkt 5 i 6 oraz art. 5 ust. 2 pkt 7 i 8 ustawy o wyścigach konnych w par. 1 ust. 2 zmienił ww. zarządzenie z dnia [...] kwietnia 2022 r. w ten sposób, że ze składu Komisji Technicznej dla Toru Wyścigów Konnych w [...] odwołał m.in. Skarżącą. Pismem z 23 maja 2022 r. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa, tj. z art. 8 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 9, 11 i 12 w zw. z art. 9 ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy o wyścigach konnych w postaci uchwały Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych podjętej w dniu [...] kwietnia 2022 r. w zakresie, w jakim dotyczy głosowania w przedmiocie wnioskowania do Prezesa Polskiego Klubu Wyścigów Konnych o odwołanie Skarżącej z pełnienia funkcji sędziego wyścigowego – członka komisji technicznej. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej czynności, ewentualnie o jej uchylenie, lub o stwierdzenie jej bezskuteczności w stosunku do Skarżącej i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale Skarżąca zarzuciła naruszenie: - prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 9, 11 i 12 w zw. z art. 9 ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy o wyścigach konnych polegające na bezzasadnym i bezpodstawnym podjęciu uchwały w przedmiocie wnioskowania do Prezesa Polskiego Klubu Wyścigów Konnych o odwołanie Skarżącej jako sędziego wyścigowego oraz uznaniu, że wniosek Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych jest warunkiem powołania danej osoby do pełnienia funkcji sędziego wyścigowego w danym sezonie; - przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 6, § 3 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., które doprowadziło do naruszenia interesu prawnego Skarżącej poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały w sprawie dotyczącej Skarżącej w oparciu o nieobiektywne, pozamerytoryczne i pozaprawne kryteria. Ponadto Skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie przez Sąd dowodów z następujących dokumentów: dokumentu elektronicznego w postaci nagrania przebiegu posiedzenia Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych z dnia [...] kwietnia 2022 r., podczas którego została podjęta zaskarżona czynność, protokołu pisemnego z posiedzenia Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych z dnia [...] kwietnia 2022 r., licencji Skarżącej na pełnienie funkcji sędziego wyścigowego w roku kalendarzowym 2022, kompletu dokumentów aplikacyjnych przesłanych przez Skarżącą do Prezesa Polskiego Klubu Wyścigów Konnych w dniu 11 marca 2022 r. celem powołania do pełnienia funkcji sędziego wyścigowego, pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Prezesa Polskiego Klubu Wyścigów Konnych z dnia 24 września 2020 r., pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Prezesa Polskiego Klubu Wyścigów Konnych z dnia 8 czerwca 2021 r., artykułu [...] autorstwa M. S. z 25 stycznia 2021 r., zarządzenia Prezesa Polskiego Klubu Wyścigów Konnych z [...] kwietnia 2022 r., porządku obrad posiedzenia Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych wyznaczonego na dzień [...] kwietnia 2022 r., pisma do Przewodniczącego Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych z 15 kwietnia 2022 r., treści informacji umieszczonej w Programie wyścigowym nr [...], emaila do Dyrektora T. Sp. z o.o. Oddział [...] z dnia 16 kwietnia 2022 r., emaila od organizatora wyścigów konnych z dnia 30 kwietnia 2022 r. wraz z odpowiedzią Skarżącej, pisma do Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych z dnia 19 kwietnia 2022 r., informacji dot. wyników głosowania Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych w dniu [...] kwietnia 2022 r., zarządzenia Prezesa Polskiego Klubu Wyścigów Konnych z dnia [...] kwietnia 2022 r., skargi skarżącej z dnia 29 lipca 2021 r., odpowiedzi na skargę Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych z dnia 1 września 2021 r., postanowień WSA w Warszawie z 2 marca 2022 r., sygn. VI SA/Wa 2346/21 i sygn. VI SA/Wa 2347/21 oraz informacji ze strony www.pkwk.pl dot. stosowanego Regulaminu pracy Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych. W obszernym uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Rada Polskiego Klubu Wyścigów Konnych wniosła o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie wskazała, że nie jest możliwe zakwestionowanie uchwały Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych w przedmiocie wnioskowania o odwołanie sędziów wyścigowych przez wniesienie skargi do sądu administracyjnego na czynność polegającą na podjęciu uchwały. Przepisy Ustawy, ani wydane na jej podstawie akty wykonawcze nie przewidują takiego trybu, ale również kognicji sądu administracyjnego w tym zakresie. Uchwała Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych nie stanowi decyzji w rozumieniu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, nie jest także aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ze względu na brak związku między przepisem prawa, który określałby uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą takiego uprawnienia lub obowiązku. Aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygający o tym czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. Takiego charakteru nie mają akty (czynności) o charakterze doradczym, czy opiniodawczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zakres właściwości sądów administracyjnych do kontroli administracji publicznej wyznaczają przepisy art. 3 oraz art. 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 3 p.p.s.a.: § 1. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. § 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne są więc właściwe w sprawach kontroli działalności administracji publicznej, jeżeli jest ona podejmowana w formie wskazanej w powołanym przepisie (szerzej na ten temat M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane), w: Koncepcja systemu prawa administracyjnego, red. J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 571 i cyt. tam orzecznictwo). Sąd administracyjny bada z urzędu dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej. Stosownie bowiem do treści art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna zachodzi nieważność postępowania. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1) p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W ocenie Sądu skargę w tej sprawie należało odrzucić gdyż zaskarżona uchwała - wbrew zarzutom skargi - nie stanowi prawnej formy działania administracji publicznej, o której stanowi przywołany przepis art. 3 § 2 p.p.s.a., a w szczególności czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) z następujących przyczyn. Z ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że aby akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogła być poddana kontroli sądu administracyjnego musi spełniać następujące warunki: jest podejmowana przez organ administracji lub inne podmioty uprawnione do rozstrzygania spraw administracyjnych; ma charakter władczy; jest podejmowana w sprawie indywidualnej; ma charakter publicznoprawny; dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Jak wynika z treści art. 3, art. 4 i art. 5 ustawy o wyścigach konnych Polski Klub Wyścigów Konnych jest państwową osobą prawną, nad którą nadzór sprawuje Minister właściwy do spraw rolnictwa, a swoje zadania Polski Klub Wyścigów Konnych realizuje m.in. poprzez powoływanie komisji technicznej i sędziów technicznych dla poszczególnych torów oraz powoływanie komisji odwoławczej (art. 5 ust. 7 i ust. 8). Polski Klub Wyścigów Konnych działa na podstawie ustawy oraz statutu nadanego w drodze rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw rolnictwa, a jego organami są Rada Klubu i Prezes Klubu (art. 6 i 7 ustawy o wyścigach konnych). Z kolei sędzia wyścigowy to zgodnie z art. 2 pkt 9 ustawy o wyścigach konnych osoba fizyczna sprawująca nadzór nad prawidłowością przeprowadzania gonitw jako członek komisji technicznej, komisji odwoławczej albo sędzia techniczny, która uzyskała licencję Prezesa Polskiego Klubu Wyścigów Konnych. W świetle powyższych regulacji wyznaczonym ustawowo organem, któremu powierzono zadanie powoływania na pełnienie funkcji sędziego wyścigowego w danym roku jest Polski Klub Wyścigów Konnych, którego organami są Rada Polskiego Klubu Wyścigów Konnych i Prezes Polskiego Klubu Wyścigów Konnych. Jak wynika z akt sprawy i dołączonych do skargi dokumentów Skarżąca posiadająca licencję na pełnienie funkcji sędziego wyścigowego wystąpiła do Prezesa Polskiego Klubu Wyścigów Konnych o jej powołanie w sezonie wyścigowym 2022 do pełnienia funkcji sędziego wyścigowego – członka komisji technicznej i komisji odwoławczej. Zarządzeniem Prezesa Polskiego Klubu Wyścigów Konnych nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. Skarżąca została powołana do pełnienia funkcji sędziego wyścigowego jako członek Komisji Technicznej dla Toru Wyścigów Konnych w [...]. W dniu [...] kwietnia 2022 r. Rada Polskiego Klubu Wyścigów Konnych podjęła natomiast zaskarżoną uchwałę, zgodnie z którą (w związku z powołaniem czterech sędziów, w tym Skarżącej, na członków komisji technicznej dla toru [...] bez wniosku Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych) zawnioskowała do Prezesa Polskiego Klubu Wyścigów Konnych o odwołanie tych czterech sędziów, w tym Skarżącej, z funkcji członków komisji technicznej dla toru [...]. W związku z powyższym Prezes Polskiego Klubu Wyścigów Konnych zarządzeniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. w sprawie powołania Komisji Odwoławczej oraz komisji technicznych i sędziów technicznych na sezon wyścigowy 2022 na podstawie art. 9 ust. 3 pkt 5 i 6 oraz art. 5 ust. 2 pkt 7 i 8 ustawy o wyścigach konnych w par. 1 ust. 2 zmienił ww. zarządzenie z dnia [...] kwietnia 2022 r. w ten sposób, że ze składu Komisji Technicznej dla Toru Wyścigów Konnych w [...] odwołał m.in. Skarżącą. Tryb rozpoznania wniosku Skarżącej w ramach zadań powierzonych ustawowo Polskiemu Klubowi Wyścigów Konnych określono w ten sposób, iż Rada Polskiego Klubu Wyścigów Konnych jest podmiotem wnioskującym o powołanie i odwołanie sędziów wyścigowych (art. 8 ust. 4 pkt 3 ustawy o wyścigach konnych), natomiast organem Polskiego Klubu Wyścigów Konnych, który powołuje i odwołuje członków komisji technicznych i sędziów technicznych dla poszczególnych torów wyścigowych oraz który powołuje i odwołuje członków komisji odwoławczej jest Prezes Polskiego Klubu Wyścigów Konnych (art. 9 ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy o wyścigach konnych). Z treści przywołanej regulacji wynika, że zarówno Rada, jak i Prezes współuczestniczą w realizacji ustawowej kompetencji Polskiego Klubu Wyścigów Konnych powołania sędziego wyścigowego danej komisji. W zakresie współdziałania i wzajemnych relacji obu organów Polskiego Klubu Wyścigów Konnych dodać także należy, iż zgodnie ze Statutem Polskiego Klubu Wyścigów Konnych nadanym rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2001 r. w sprawie nadania statutu Polskiemu Klubowi Wyścigów Konnych (Dz. U. z 2001 r. Nr 101, poz. 1103) Klubem kieruje Prezes przy pomocy głównego księgowego i kierowników komórek organizacyjnych Klubu (§ 2.1 Statutu). Szczegółowy tryb pracy Rady określa z kolei regulamin uchwalony przez Radę w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw rolnictwa (§ 4.2 Statutu). Szczegółowe warunki i tryb funkcjonowania Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych Polskiego Klubu Wyścigów Konnych, jak wskazano wyżej określa ustawa, Statut oraz Regulamin uchwalony przez Radę. Żaden z przepisów zawarty w wymienionych aktach nie określa jednak szczegółowo trybu wnioskowania o powołanie i odwołanie Sędziów wyścigowych przez Radę do Prezesa Polskiego Klubu Wyścigów Konnych. Dokonując oceny charakteru prawnego zaskarżonej uchwały przy uwzględnieniu konsekwencji wynikających ze wskazanych wyżej regulacji stwierdzić należy, że nie rozstrzyga ona sprawy powołania sędziego wyścigowego danej komisji, a tym samym nie posiada charakteru władczego wymaganego treścią przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jej przedmiotem jest bowiem jedynie zawnioskowanie o powołanie lub odwołanie określonych osób (kandydatów na sędziów wyścigowych lub sędziów wyścigowych) spośród wszystkich poddanych ocenie Rady. Podjęcie zaskarżonej uchwały i przekazanie jej Prezesowi Polskiego Klubu Wyścigów Konnych nie nadaje, ani nie zmienia zatem jeszcze uprawnień lub obowiązków Skarżącej. Ich nadanie lub zmiana następuje natomiast dopiero poprzez powołanie jej na sędziego członka danej komisji w danym sezonie lub odwołanie z tej funkcji, co zgodnie z treścią art. 9 ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy o wyścigach konnych należy do kompetencji Prezesa Polskiego Klubu Wyścigów Konnych. W ocenie Sądu, stanowisko Rady mimo warunku jego przedstawienia w procedurze powołania lub odwołania sędziego ma zatem charakter opiniujący (doradczy), a tym samym nie ma charakteru wiążącego dla Prezesa Polskiego Klubu Wyścigów Konnych. Nie ma zatem charakteru władczego w zakresie uprawnień strony, choć ich oczywiście dotyczy. Dopiero stanowisko Prezesa Polskiego Klubu Wyścigów Konnych, które uwzględnia opinię Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych w przedmiocie powołania lub odwołania sędziego rozstrzyga o prawach strony w sposób władczy. Brak jest tym samym możliwości kontroli sądowej uprzedniej w stosunku do rozstrzygnięcia Prezesa Polskiego Klubu Wyścigów Konnych uchwały Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych. Wnioskowanie o powołanie i odwołanie sędziów wyścigowych przez Radę Polskiego Klubu Wyścigów Konnych nie następuje w postępowaniu, którego przedmiotem jest rozstrzyganie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej lub załatwianej milcząco (szerzej na ten temat vide postanowienie NSA z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 1527/22). Zaskarżona uchwała z dnia [...] kwietnia 2022 r. (którą Rada Polskiego Klubu Wyścigów Konnych zawnioskowała do Prezesa Polskiego Klubu Wyścigów Konnych o odwołanie Skarżącej z funkcji członka komisji technicznej dla toru [...]) z uwagi na brak charakteru władczego nie jest także aktem lub czynnością, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Reasumując, wniesiona w tej sprawie skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, gdyż zaskarżona uchwała z dnia [...] kwietnia 2022 r. nie mieści się w powołanym na wstępie katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Brak jest także przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Ze wskazanych powodów skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Dlatego nie podlegały rozpoznaniu zawarte w niej wnioski dowodowe.