VI SA/Wa 1704/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Pawłowska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Protokolant ref. Anna Arendt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi "K." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2019 r; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej "K." Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 26 września 2018 r. w W. przy ul. [...] (Lotnisko [...] Terminal Odlotów) funkcjonariusz Policji zatrzymał do kontroli drogowej pojazd marki [...] o nr rej. [...], którym kierował T. M. W toku czynności kontrolnych kierowca okazał m.in. prawo jazdy, dowód osobisty, tymczasowy dowód rejestracyjny pojazdu, licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzieloną K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej też jako "skarżąca", "spółka" lub "strona"). Mając na uwadze, że okazana przez kierowcę licencja nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką była przypisana do pojazdu [...] o nr rej. [...], a nie do pojazdu o numerze rej. [...], protokół z kontroli (wraz z zebranym w jej trakcie materiałem dowodowym) został przekazany [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Transportu Drogowego (dalej też jako "organ I instancji" lub "WITD"), który z kolei pismem z dnia 7 listopada 2018 r. zawiadomił spółkę o wszczęciu wobec niej postępowania administracyjnego z urzędu. W odpowiedzi spółka wyjaśnia, że kontrolowany pojazd, w dniu kontroli, był wpisany do licencji, a jedynie spółka nie uaktualniła w niej numeru rejestracyjnego. Kontrolowany samochód został dnia 17 września 2019 r. przerejestrowany a następnie w dniu 5 października 2018 r. skarżąca uzyskała licencję obejmującą już zaktualizowany numer rejestracyjny. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 roku nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości dwóch tysięcy złotych, za wykonywanie transportu drogowego taksówką pojazdem niewpisanym do licencji, z wyłączeniem sytuacji, gdy wykonujący transport drogowy taksówką wystąpił o nową licencję przed wykonaniem przewozu, na podstawie art. 5b w zw. z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 58, dalej tez jako "u.t.d.") oraz lp. 1.3 załącznika nr 3 do u.t.d. W odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2019 roku, skarżąca wskazała, że, jej zdaniem, zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego o informację z Urzędu Miasta [...], czy w ramach udzielonych licencji spółka posiadała licencję na kontrolowany samochód, który był cały czas tym samym pojazdem, tylko miał zmieniony nr rejestracyjny. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej też jako "GITD", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję WITD z dnia [...] stycznia 2019 roku. Organ II instancji podkreślił, że transport drogowy taksówką może być wykonywany zgodnie z prawem tylko w sytuacji, gdy użyty przez przedsiębiorcę pojazd samochodowy należeć będzie do tych środków transportu, które zostały zgłoszone organowi właściwemu do wydania licencji. Sam obowiązek zgłoszenia pojazdu do licencji nie stanowi przy tym utrudnienia dla przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie transportu drogowego taksówką. Zgodnie z brzmieniem lp. 1.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym sankcjonuje się wykonywanie transportu drogowego taksówką pojazdem nie wpisanym do licencji, jednakże nie popełnia naruszenia wykonujący transport drogowy taksówką, który wystąpił o nową licencję. Należy rozumieć to w ten sposób, że uprawniony do wykonywania transportu taksówką - nowym (zmienionym) pojazdem jest posiadacz licencji, który złożył wniosek o wydanie nowej licencji na nowy pojazd. Taka sytuacja w omawianym przypadku nie miała miejsca, dlatego nałożenie na stronę kary z lp. 1.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym było prawidłowe. Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2019 r. spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: 1. art. 5b w zw. z art.6, art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z lp. 1.3. załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez jego błędne zastosowanie, albowiem strona wykonywała transport drogowy samochodem osobowym o numerze rejestracyjnym [...], na podstawie licencji, do której wpisany był samochód o nr rejestracyjnym [...] z tym zastrzeżeniem, że oba samochody mają ten sam nr VIN, a zatem jest to ten sam pojazd; 2. naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), poprzez niezweryfikowanie, czy w ramach licencji udzielonej przedsiębiorcy, była udzielona licencja na samochód o nr rejestracyjnym [...] posiadającym ten sam nr VIN, co pojazd zarejestrowany w dniu kontroli pod nr rejestracyjnym [...], a zatem na ten sam samochód; 3. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości w sprawie na niekorzyść strony wbrew zasadzie wyrażonej w tym przepisie - poprzez nieuwzględnienie zgodnie z załączoną przez stronę dokumentacją, że pojazd o nr rejestracyjnym [...] jest tym samym samochodem, co pojazd o nr rejestracyjnym [...] (posiada ten sam nr VIN); 4. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebrane i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności poprzez wnioskowaną przez skarżącą weryfikację - w ramach postępowania dowodowego - tożsamości pojazdów o nr rejestracyjnym [...] oraz [...] poprzez ustalenie nr VIN; 5. art. 80 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niektóre tylko dowody, bez dokonania oceny innych, nie wskazanych w uzasadnieniu dowodów, w szczególności załączonych przez stronę do pisma z dnia 28 grudnia 2018 r. oraz wnioskowanych w ramach odwołania od decyzji organu I instancji, które miały na celu potwierdzenie tożsamości pojazdu o nr rejestracyjnym oraz [...] oraz [...]. W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania; zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania oraz przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi dokumentów (kopie dowodów rejestracyjnych i karty pojazdu). Na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2020 roku Sąd postanowił uwzględnić wniosek dowody strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a."). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, zarówno [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r. nakładającą na spółkę karę pieniężną, jak również Główny Inspektor Transportu Drogowego, wydając decyzję z dnia [...] maja 2019 r., utrzymującą w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji, dopuścili się naruszenia przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji także naruszenia przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że Sąd, co do zasady, czyni przedmiotem rozpoznania najpierw kwestię ewentualnego naruszenia przepisów prawa procesowego, ponieważ potwierdzenie ich zasadności może czynić zbędnym lub przynajmniej przedwczesnym rozpatrywanie zarzutów łączących się z ewentualnym naruszeniem prawa materialnego. Jednakże w rozpoznawanej sprawie odstąpiono od takiej kolejności badania zasadności skargi, albowiem, zdaniem Sądu, kluczowym jest naruszenie przez organy przepisów prawa materialnego, które ewidentnie wpłynęło na zakres przeprowadzonego przez nie postępowania dowodowego. Otóż podstawą materialnoprawną nałożenia na skarżącą kary pieniężnej był przepis art. 92a ust. 1 i 7 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.3 załącznika nr 3 do niej, w myśl którego wykonywanie transportu drogowego taksówką pojazdem niewpisanym do licencji z wyłączeniem sytuacji, gdy wykonujący transport drogowy taksówką wystąpił o nową licencję przed wykonaniem przewozu, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 2 000 złotych. Niespornym w sprawie jest, że w dniu kontroli, tj. 26 września 2018 roku, kierujący pojazdem okazał wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką wydany na rzecz skarżącej, dotyczący pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...], w sytuacji, w której numer rejestracyjny kontrolowanego pojazdu był inny, tj. [...]. W toku postępowania organ ustalił z kolei, że licencja na pojazd marki [...] o nr rejestracyjnym [...] została udzielona skarżącej przez Prezydenta [...] dopiero w dniu 5 października 2018 r. W ocenie organu odwoławczego strona powinna tymczasem zgłosić organowi licencyjnemu okoliczność w zakresie zmiany numeru rejestracyjnego pojazdu przed kontrolą (a więc przed realizacją przewozów). Przerejestrowanie pojazdu, jak wynika z pozwolenia czasowego (dowodu rejestracyjnego okazanego w chwili kontroli) miało miejsce w dniu 11 września 2018 r. a więc 2 tygodnie przed kontrolą drogową i przez ten okres spółka realizowała przewozy pojazdem niewpisanym do licencji. Skarżąca nie zgadza się z powyższym stanowiskiem organu, argumentując, że nie można w tym przypadku mówić o wykonywaniu przejazdów pojazdem niewpisanym do licencji, bowiem samochód marki [...] był na dzień kontroli wpisany do licencji a jedynie nie posiadał jeszcze zaktualizowanego numeru rejestracyjnego. Jednakże był to cały czas ten sam pojazd, o czym świadczy chociażby ten sam numer VIN. Z powyższą argumentacją skargi nie sposób się zgodzić. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepisy ustawy o transporcie drogowym szczegółowo określają zarówno zakres danych, które podlegają zgłoszeniu do licencji, jak również – w przypadku zmiany tych danych, przewidują konieczność ich zgłoszenia w określonym terminie. I tak, zgodnie z art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d. podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Jak stanowi natomiast art. 8. ust. 1 u.t.d. licencji, o których mowa w art. 5b ust. 1 i 2 (a więc również taksówkowej), udziela się na wniosek przedsiębiorcy złożony w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, po uiszczeniu opłaty, o której mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1. Jednocześnie, zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 5 u.t.d. do wniosku o udzielenie licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2, dołącza się między innymi: 5) wykaz pojazdów zawierający następujące informacje: a) markę, typ, b) rodzaj/przeznaczenie, c) numer rejestracyjny, d) numer VIN, e) wskazanie rodzaju tytułu prawnego do dysponowania pojazdem. Jak wymaga art. 14 u.t.d. przewoźnik drogowy jest przy tym obowiązany zgłaszać na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił: 1) zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji wspólnotowej, zmiany danych, o których mowa w art. 7a, 2) licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2, zmiany danych, o których mowa w art. 8 - nie później niż w terminie 28 dni od dnia ich powstania. Stosownie natomiast do art. 14 ust. 2 jeżeli zmiany, o których mowa w ust. 1, obejmują dane zawarte w zezwoleniu na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści zezwolenia lub licencji. W świetle przytoczonych wyżej przepisów nie ulega wątpliwości, że również w przypadku zmiany numeru rejestracyjnego pojazdu, którym skarżąca wykonywała przewozy drogowe taksówką, ciąży na niej obowiązek zgłoszenia tej zmiany i wystąpienia o zmianę licencji w tym zakresie. Numer rejestracyjny pojazdu wymieniony jest bowiem, jako osobna, zgłaszana organowi licencyjnemu informacja. Zatem każdorazowa zmiana w tym zakresie, niezależnie, czy wiąże się z wprowadzeniem przez przedsiębiorcę zupełnie nowego pojazdu, czy też jedynie przerejestrowaniem pojazdu już funkcjonującego w ramach licencji (a więc o tym samym numerze VIN), wymaga zgłoszenia przez licencjobiorcę organowi, zgodnie z art. 14 ust. 1 u.t.d. Jednakże, co jest kluczowe na gruncie niniejszej sprawy, statuowany w art. 14 ust. 1 u.t.d. obowiązek, materializuje się w terminie 28 dni od dnia powstania zmiany. Oznacza to, że w realiach przedmiotowej sprawy skarżący miał obowiązek poinformowania organu licencyjnego o przerejestrowaniu pojazdu w terminie 28 dni. W tym też terminie, w ocenie Sądu, mógł w dalszym ciągu wykonywać działalność, nawet już ze zmienionym numerem rejestracyjnym. Sąd nie podzielił przy tym wyrażonego w decyzji organu odwoławczego poglądu, iż użytkowanie pojazdu, w stosunku do którego dokonano zmiany numeru rejestracyjnego, byłoby dopuszczalne dopiero od momentu zgłoszenia tej zmiany, niezależnie od biegu terminu wskazanego w art. 14 ust. 1 u.t.d. Z brzmienia cyt. przepisu wynika bowiem, że dokonanie zgłoszenia zmian może nastąpić również po ich powstaniu a jedynie samo zgłoszenie nie może nastąpić później niż 28 dnia od dnia powstania zmiany (w tym wypadku przerejestrowania pojazdu, którym wykonywany jest transport drogowy taksówką). Wykładnia zastosowana przez organ prowadziłaby do de facto iluzorycznego dysponowania przez przedsiębiorcę możliwością skorzystania z 28 – dniowego terminu na zgłoszenie zmian, skoro przed ich dokonaniem i tak nie mógłby wykonywać działalności w zakresie transportu drogowego taksówką. Taka interpretacja, ograniczająca się wyłącznie do odczytania literalnego brzmienia l.p. 1.3 załącznika nr 3 do u.t.d. załącznika, prowadziłaby do swoistej pułapki zastawionej na przewoźników. Korzystając z jednej strony z uprawnienia do zgłoszenia zaistniałych zmian w terminie 28 dni od ich powstania, narażaliby się jednocześnie na sankcję z uwagi na naruszenie przepisu l.p. 1.3 załącznika nr 3 do u.t.d. Dlatego też, zdaniem Sądu, właściwa interpretacja przepisu l.p. 1.3 załącznika nr 3 do u.t.d. winna uwzględniać kontekst systemowy całościowej regulacji ustawowej odnośnie praw i obowiązków licencjobiorców, w tym również dyspozycję art. 14 ust. 1 u.t.d. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 14 marca 2011 r. (II FPS 8/10, ONSAiWSA 2011, Nr 3, poz. 47) w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Wykładając więc dany przepis prawa, należy brać pod uwagę również jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna). Tylko taka wykładnia gwarantuje bowiem zupełne i niesprzeczne odczytanie danej instytucji prawa z przepisów prawa. Reasumując, uwzględniając wzajemną korelację obydwu przepisów, tj. - l.p. 1.3 załącznika nr 3 do u.t.d. i art. 14 ust. 1 u.t.d., przyjąć należy, że w okresie 28 dni przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką, może wykonywać transport bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 14 ust. 2 i w tym okresie nie podlega karze za wykonywanie transportu pojazdem niewpisanym do licencji. Takie też stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 2208/11 (natomiast odmiennie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 22 lutego 2019 roku sygn. akt II GSK 5748/16, opowiadając się za prymatem wykładni gramatycznej). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni art. 14 ust. 1 u.t.d., czego następstwem było pominięcie ustalenia kluczowej kwestii, tj. terminu, jaki upłynął od chwili zaistnienia okoliczności uzasadniających konieczność wystąpienia z wnioskiem o zmianę licencji (w tym przypadku przerejestrowania pojazdu) do dnia kontroli. Jeżeli nie przekroczył on zakreślonych w art. 14 ust. 1 u.t.d. dwudziestu ośmiu dni, nie było podstaw do nałożenia na spółkę kary pieniężnej w oparciu o przepis l.p. 1.3 załącznika nr 3 do u.t.d. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że organy transportu drogowego, wskutek opisanej nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, nie dokonały ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do wydania niewadliwej decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2019 roku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.