VI SA/Wa 1631/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Agnieszka Jendrzejewska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy włączenia analizy kosztów migracji do akt sprawy i przeprowadzenia dowodu postanawia odrzucić skargę

Pismem z [...] czerwca 2020 r. S. sp. z o.o. z siedzibą w W.(dalej: Spółka) wniosła do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) o obniżenie opłaty rezerwacyjnej, o której mowa w art. 185 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego oraz o pełną rekompensatę kosztów refarmingu. Pismem z [...] września 2020 r. nr [...] organ powiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie. Pismem z [...] października 2020 r. Spółka wniosła o zaliczenie w poczet materiału dowodowego analizy kosztów migracji z zakresu 470-790 MHz do 470-694 MHz, o której mowa w art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815 ze zm.; dalej: Analiza), a także o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu na okoliczność łącznej wysokości kosztów dla wszystkich nadawców zobowiązanych do migracji z pasma 700 MHz, dotyczących zmiany zakresu częstotliwości, kosztów zmiany systemu emisji, kosztów zmiany standardu kodowania, jak również indywidualnych kosztów tych zmian przypadających na Spółkę. Pismem z [...] grudnia 2021 r. Spółka podtrzymała wniosek dowodowy. Pismem z 8 lutego 2022 r. Prezes UKE zawiadomił Spółkę o włączeniu do materiału dowodowego sprawy wyciągu z 8 lutego 2022 r. z dokumentu zatytułowanego "Podział kosztów zmiany przeznaczenia pasma 700 MHz na multipleksy oraz nadawców, Raport [...] opatrzonego datą "czerwiec 2021 r.", stanowiącego rozszerzenie i integralną część raportu "Skutki finansowe wdrożenia i wykonania Decyzji PE i Rady (UE) z 17 maja 2017 r. w sprawie wykorzystania zakresu częstotliwości 470-790 w Unii, Raport nr [...]" opatrzonego datą "grudzień 2019 r.", opracowanych przez Państwowy Instytut Badawczy Instytut Łączności we W. Zakład Kompatybilności Elektromagnetycznej, które to dokumenty łącznie stanowią Analizę, o której mowa w art. 18 ust. 3 ww. nowelizacji ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a także pism i umów dotyczących tej Analizy. Postanowieniem z [...] lutego 2022 r. nr [...] Prezes UKE działając na podstawie art. 78 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 123 § 1 k.p.a. i art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2460 ze zm.) odmówił włączenia do akt sprawy i przeprowadzenia dowodu z Analizy oraz dowodów będących w posiadaniu E., w tym analiz, ofert i faktur, dokumentujących koszty niezbędnych zmian infrastruktury telekomunikacyjnej, służącej do przesyłu, dosyłu i multipleksacji na multipleksie pierwszym oraz inne koszty niezbędne do wdrożenia decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] grudnia 2019 r. nr [...] oraz z [...] maja 2020 r. nr [...] na okoliczność ustalenia kosztów migracji sygnału Spółki (program [...]) związanych z wykonaniem tych decyzji. Postanowieniem z 9 lutego 2022 r. nr [...] Prezes UKE na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. odmówił Spółce udostępnienia Analizy. Pismem z 17 marca 2022 r. Spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oba ww. postanowienia. Skarga na postanowienie w przedmiocie udostępnienia analizy kosztów migracji została oddalona wyrokiem z 8 czerwca 2022 r. sygn. VI SA/Wa 1142/22. Zaskarżając postanowienie Prezesa UKE w przedmiocie odmowy włączenia Analizy do akt sprawy i przeprowadzenia dowodu skarżąca powołała się na art. 142 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. Zdaniem strony, organ naruszył art. 78 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 ust. 1, 3 i 4 noweli z 30 sierpnia 2019 r. oraz art. 185 ust. 1 i art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że Analiza nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie wniosku o obniżenie opłaty, o której mowa w art. 185 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego i w związku z tym nie powinna zostać uwzględniona jako dowód w sprawie. Spółka podniosła, że skoro Analiza jest w posiadaniu Prezesa UKE i organ ten sporządził z niej wyciąg, to sama Analiza nie może nie zostać włączona do akt sprawy. Ustalenie wysokości obniżenia ww. opłaty następuje przy uwzględnieniu kosztów wykazanych w Analizie, o czym wprost stanowi art. 18 ust. 4 noweli z 30 sierpnia 2019 r., zatem ma ona znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w rozumieniu art. 78 § 1 k.p.a. Analiza powinna być dołączona do akt sprawy w celu umożliwienia dokonania kontroli prawidłowości oceny dowodów, a ponadto powinna być traktowana jako dowód w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie tej skargi. Podał, że Analiza nie została włączona do akt sprawy. Zaskarżonym postanowieniem organ odmówił przeprowadzenia dowodu z Analizy na okoliczności wskazane we wniosku dowodowym Spółki. Skarżąca będzie mogła kwestionować prawidłowość gromadzenia akt sprawy wnosząc środki odwoławcze od decyzji wydanej w sprawie [...] lub składając skargę na wydaną w tej sprawie decyzję. Wówczas możliwe będzie podnoszenie zarzutu naruszenia art. 78 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052; powoływany jako: k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem, zaś odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Prezesa UKE z 9 lutego 2022 r. o odmowie włączenia do akt sprawy analizy kosztów migracji i przeprowadzenia dowodu z tego dokumentu. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 78 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 123 § 1 k.p.a. stosowane w postępowaniu przed Prezesem UKE na mocy art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. Powołane przepisy kodeksowe określają zasady gromadzenia dowodów w postępowaniu administracyjnym. Stosownie zaś do art. 123 § 1 i 2 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W myśl art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie przysługuje tylko na postanowienia wskazane w ustawie. Należy podkreślić, że w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, nie została uregulowana możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w wyniku rozpatrzenia wniosku dowodowego strony. Podstawy ku temu nie dają również przepisy szczególne regulujące postępowanie przed Prezesem UKE. Zaskarżone postanowienie nie mieści się zatem w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych. Rozstrzygnięcie to nie jest bowiem ani decyzją administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), ani też postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, ani postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), czy też postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Oczywiste jest też, że nie jest to również żaden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 do 7 p.p.s.a., ani decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. od której przysługuje sprzeciw (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Nie ulega wątpliwości, że wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienie w przedmiocie odmowy włączenia dokumentów do akt sprawy i przeprowadzenia dowodu nie może być samoistnym przedmiotem zaskarżenia. W myśl art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Postanowienie to podlega więc ocenie i kontroli dopiero po wydaniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty w postępowaniu uruchomionym właściwym środkiem odwoławczym w administracyjnym toku instancji tj. odwołaniem lub wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także na skutek wniesienia do Sądu skargi na decyzję na zasadach określonych m.in. w art. 52 § 1-3 p.p.s.a. Ochrona praw strony wobec przedłużania się okresu oczekiwania na wydanie decyzji może być natomiast realizowana za pomocą środków prawnych służących przeciwdziałaniu ewentualnej bezczynności organu lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Reasumując, zaskarżone postanowienie nie podlega kontroli sądów administracyjnych. W konsekwencji skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.