VI SA/Wa 1604/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pawłowska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi "(...)" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia "(...)"marca 2021 r. nr "(...)" w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m. "(...)"z dnia "(...)" listopada 2020 r., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz "(...)"Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 397 (trzysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z "(...)" marca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta "(...)"z "(...)" listopada 2020 r. w sprawie nałożenia na "(...)"Sp. z o. o. w W. kary pieniężnej w wysokości 1000 złotych za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. "(...)" w rejonie numeru "(...)" w dniach od 3 lipca do 11 sierpnia 2020 r. poprzez umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o treści ""(...)"..." o powierzchni 0,30 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Do wydania decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy. W wyniku przeprowadzonej 3 lipca 2020 r. kontroli pasa drogowego drogi powiatowej, ul. "(...)" pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich i stwierdzili zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści ""(...)"..." o powierzchni 0,30 m2. Kolejną kontrolę przeprowadzono 11 sierpnia 2020 r. i poczyniono tożsame ustalenia. Pracownicy wykonali dokumentację fotograficzną, zmierzyli powierzchnię reklamy, opisali jej usytuowanie i rozmiary, sporządzając protokół kontroli oraz dokonując wpisów w karcie kontroli. W toku postępowania zgromadzono także mapę zasadniczą, na której widnieją linie rozgraniczające pas drogowy oraz miejsce posadowienia reklamy. W oparciu o powyższe ustalenia decyzją z 12 listopada 2020 r., Prezydent m. "(...)"wymierzył skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego w wysokości 1000 złotych. Podstawę prawną decyzji stanowiły art. 104 i 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) – zwanej dalej "k.p.a.", art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.) zwanej dalej "u.d.p." oraz pozycji 20a załącznika nr 3 do uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 204 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148 poz. 3717 ze zm.) – zwanej dalej "uchwałą w sprawie wysokości stawek opłat". Utrzymując zaskarżoną odwołaniem decyzję organu pierwszej instancji w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podkreśliło, że w sprawie wykazano fakt i czas trwania zajęcia pasa drogowego, a to na podstawie protokołów kontroli pasa drogowego, wykonanych fotografii i notatek służbowych pracowników organu pierwszej instancji oraz to, kto jest stroną postępowania administracyjnego. Na powyższą decyzję wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 23 u.d.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że informacja w postaci napisu ""(...)"..." stanowi reklamę a nie szyld w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741), art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 4 pkt 23 u.d.p. poprzez niewłaściwą wykładnię, to jest nieprawidłowe przyjęcie, że w dacie kontroli pasa drogowego 3 lipca 2020 r. pas drogowy był zajmowany przez skarżącą jako właściciela reklamy, podczas gdy zamieszczona informacja stanowiła szyld w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto strona zarzuciła naruszenie prawa procesowego, to jest art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 12 w związku z art. 4 pkt 23 u.d.p. polegające na braku zbadania przez organ tego, czy umieszczona w pasie drogowym informacja stanowi szyld czy też reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p., a także nierozważenie tego, kto powinien być stroną tego postępowania, art. 107 § 3 i art. 15 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wadliwej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 u.d.p. pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni i kto za to naruszenie powinien ponosić odpowiedzialność. W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23 maja 2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81). Ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. Sfera pasa drogowego, choć istotnie – jak twierdzą organy w sprawie niniejszej – nieograniczona w górę i w dół, pozostaje natomiast ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz. W tej sprawie organom nie udało się wykazać istotnych dla rozstrzygnięcia faktów odnoszących się do tej kluczowej kwestii. Dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1062/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W aktach sprawy brak jest tego rodzaju niezbędnej mapy. Posłużono się innego rodzaju dowodami, tj. szkicem, fotografiami i wydrukiem mapy zasadniczej, na której namalowano długopisem miejsce, w którym zlokalizowano reklamę. Dokumenty te nie spełniają kryteriów stawianych mapom do celów prawnych, o której mowa w powyższych przepisach rozporządzenia. Nie pozwalają one na dokonanie Sądowi jednoznacznej oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń. Brak w nich bowiem obligatoryjnych elementów pozwalających na weryfikację tego, czy istotnie opisany w decyzji przedmiot znajduje się w pasie drogowym, zwłaszcza że według twierdzeń organu zajmuje go tylko w części. Nie można mieć pewności, czy istotnie – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – opisana przez organ część reklamy rzeczywiście zajmuje pas drogowy. Pamiętać bowiem należy, że mamy do czynienia z niewielkimi różnicami odległości. Bez precyzyjnej, ujmującej tę powierzchnię, w dostatecznej do takich ustaleń skali, nie sposób jednoznacznie stwierdzić czy akurat w miejscu, w którym umieszczono reklamę istotnie zajmuje on pas drogowy. Nie wiadomo też w jaki sposób dokonano pomiarów powierzchni reklamy. Czynności te nie wymagały powołania biegłego. Natomiast w sytuacji kwestionowania przez stronę ustalonych przez organ w tym zakresie faktów, na podstawie przeprowadzonych samodzielnie i w dość chaotycznie udokumentowanych czynności przedprocesowych, należało przeprowadzić skodyfikowaną czynność dowodową w postaci oględzin, o których mowa w art. 85 § 1 i 2 k.p.a., wymagających w myśl art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. bezwzględnie sporządzenia protokołu. W świetle art. 20 pkt 10 u.d.p. zarządca drogi ma prawo i obowiązek dokonywania kontroli "stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego". Należy przypuszczać, że – choć w zaskarżonej decyzji tego nie wyjaśniono – w tym właśnie trybie dokonywano "kontroli pasa drogowego", udokumentowanego protokołem i "kartą kontroli pasa drogowego" Jeżeli czynności w tym zakresie stanowić mają dowód w postępowaniu administracyjnym, muszą cechować się należytą starannością zwłaszcza, że strona wszczętego następnie postępowania nie ma możliwości w nich udziału. O ile więc w zasadzie dopuszczalne jest włączenie w poczet materiału dowodowego materiałów zgromadzonych przed wszczęciem postępowania, o tyle ich sposób udokumentowania i związany z tym walor dowodowy nie może budzić zastrzeżeń. W przeciwnym razie z uszczerbkiem dla prawidłowego wyniku postępowania i zapewnienia należytego doń dostępu dla strony podstawą do wydania decyzji stać się mogą materiały sporządzone w sposób dowolny bez zachowania minimum rygoryzmu gwarantowanego przez art. 75 § 1 k.p.a. Dodać należy, że w aktach sprawy próżno szukać postanowienia w przedmiocie włączenia sporządzonych przed wszczęciem postępowania dokumentów w poczet materiału dowodowego. Nie wyjaśniono także kluczowej w tej sprawie kwestii, a mianowicie tego, komu powinien przysługiwać status strony postępowania administracyjnego. Nie wiadomo, w jaki sposób ustalono, iż właścicielem reklamy jest skarżąca spółka. Ustaleń w tym zakresie nie mogło zastąpić zamieszczone w protokole z kontroli pasa drogowego niepoparte żadnym dowodem stwierdzenie. Z treści skargi wynika, że skarżący jest stroną umów leasingowych dotyczących nieruchomości, na której umieszczono reklamę i że nieruchomość ta znajduje się we władaniu innego podmiotu – korzystającego w umowie leasingowej. Odpowiedzialność za naruszenie strefy pasa drogowego bez zezwolenia może obciążać tylko tego, kto takiego naruszenia się rzeczywiście dopuścił działając samodzielnie, bądź też za pośrednictwem innych podmiotów, nie zaś dowolnie wskazanego przedsiębiorcy. Jeżeli zaś chodzi o podniesione w skardze naruszenie prawa materialnego, to podkreślić należy, że zasadnie organy uznały, że w tej sprawie mamy do czynienia z reklamą. Uwieczniony na zdjęciach baner niewątpliwie pełni rolę szerszą niż tylko informacyjną, bowiem jego rozmiar i ekspozycja świadczą o tym, że jego umieszczenie służyć miało także skłonieniu klientów do nabywania produktów oferowanych przez sieć handlową danego przedsiębiorcy. Eksponowane przez skarżącą, a unormowane w art. 2 pkt 16d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie szyldu jest przecież szerszym niż reklama i tablica reklamowa w rozumieniu art. 2 pkt 16a i 16b tej ustawy. Pojęcia te nie pozostają w sprzeczności z terminem reklamy z art. 4 pkt 23 u.d.p. Ten ostatni przepis opisowo zresztą odnosi się także do tablic reklamowych, o których stanowi art. 2 pkt 16b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym zakresie nie było podstaw do czynienia żadnych dodatkowych ustaleń, dlatego również procesowe zarzuty skargi w tym zakresie pozostały nieuzasadnione. W ponownie prowadzonym postępowaniu, decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem prawnie znaczących faktów za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie. W pierwszej kolejności jednak ustalone zostanie to, kto powinien stać się stroną postępowania. W tym celu należy sprawdzić kto rzeczywiście korzysta z umieszczenia reklamy w spornym miejscu, na czyje zlecenie ją posadowiono. Już tylko końcowo Sąd wyjaśnia, że sprawa niniejsza została rozpoznana na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Aktualnie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, co czyniło uzasadnionym procedowanie na posiedzeniu niejawnym. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Sąd nie orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego, bowiem w realiach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do przyjęcia – na tym etapie – iż ziściła się przesłanka jego bezprzedmiotowości. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 tej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800), na które złożyły się: 100 złotych tytułem wpisu od skargi i wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem w wysokości 270 złotych oraz 17 złotych tytułem opłaty od pełnomocnictwa.