VI SA/Wa 1580/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Nowecki asesor WSA Justyna Żurawska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2025 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę

M. B. (dalej: "Skarżący", "Strona") wniósł skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2025 r. nr [...] wydaną w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych. Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy: W dniu [...] sierpnia 2023 r. o godzinie 18:57 System Poboru Opłaty Elektronicznej KAS (dalej także: "SPOE KAS") zarejestrował przejazd pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...] (rodzaj: ciągnik samochodowy), przez: urządzenie kontrolne o numerze identyfikacyjnym [...], znajdujące się na odcinku drogi krajowej nr [...] S. (skrzyżowanie z drogą krajową nr [...]) - granica m. W., co zostało odnotowane pod numerem ewidencyjnym [...]. W związku z tym organ stwierdził, iż ww. pojazd poruszał się po płatnym odcinku drogi wskazanym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 32 ze zm.). Pismem z dnia 18 kwietnia 2024 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "organ", "Główny Inspektor") zawiadomił Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego. Postępowanie zostało zakończone decyzją z dnia [...] września 2024 r., którą Główny Inspektor nałożył na Stronę karę pieniężną w wysokości 1 500 (tysiąc pięćset) zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdu wykonywanego pojazdem o numerze rejestracyjnym [...] w dniu [...] sierpnia 2023 r. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1693), dalej: "u.d.p.", w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 oraz art. 13l u.d.p. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł Skarżący, domagając się uchylenia decyzji z dnia [...] września 2024 r. i umorzenia postępowania. W uzasadnieniu wniosku Strona przedstawiła swoje argumenty. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2025 r. Główny Inspektor utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2024 r., na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572), dalej: "k.p.a.", art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 i art. 13k ust. 4 u.d.p. oraz załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2539 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2023 r. około godziny 18:57 miał miejsce przejazd, pojazdem należącym do Strony, po płatnym odcinku drogi krajowej. Ustalono, że pojazd samochodowy (numer rejestracyjny [...]) został zarejestrowany w SPOE KAS. Z aktywnym kontem użytkownika powiązano urządzenie służące do uiszczania opłat elektronicznych. Urządzenie zgłosiło konieczność poboru opłaty dla ww. sekcji płatnej powiązanej z wykrytym przejazdem. Na koncie użytkownika typu przedpłaconego nie znajdowały się środki umożliwiające pokrycie należnej opłaty. Tym samym za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna. Na podstawie danych pozyskanych z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców ustalono, że dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego pojazdu przekraczała 12000 kg. Na dzień odnotowania naruszenia odpowiedzialnym był podmiot będący użytkownikiem pojazdu samochodowego - Skarżący. Organ ustalił, że pojazd o numerze rejestracyjnym [...] został zarejestrowany w Elektronicznym Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej. Ustalił nadto, że opłata elektroniczna w dniu naruszenia tj. [...] sierpnia 2023 r. na odcinku S. (skrzyżowanie z drogą krajową nr [...]) – S. (skrzyżowanie z drogą gminną nr [...]) nie została uiszczona. Stan salda użytkownika był ujemny i w ww. okresie wynosił minus 170,01 zł. Użytkownik doładował swoje konto po odnotowanym naruszeniu tj. w dniu 27 sierpnia 2023 r. o godzinie 10:57 kwotą 250 zł. Zdaniem organu z całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w dniu naruszenia kontrolowany pojazd poruszał się po płatnym odcinku drogi z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Dlatego została na Stronę nałożona kara pieniężna. W sprawie nie miał zastosowania art. 13 ust. 8a u.d.p. Nie zaszły także podstawy do odstąpienia od nałożenia kary o których mowa w art. 189f k.p.a. W sprawie nie znalazł także zastosowania art. 189e k.p.a. W skardze na powyższą decyzję z dnia [...] marca 2025 r. Skarżący zarzucił naruszenie: 1/ art. 15 k.p.a. oraz stanowiącego jego konkretyzację art. 127 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, jako gwarancji procesowej strony postępowania administracyjnego, wyrażającej się w możliwości żądania przez nią wyjaśnienia wątpliwości faktycznych i prawnych w ponownym rozstrzygnięciu jej sprawy indywidualnej załatwionej decyzją organu I instancji, 2/ wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej poprzez prowadzenie postępowania w sposób zakładający dokonanie przez Stronę zarzucanego jej naruszenia, bez oceny innych okoliczności i obowiązków leżących po stronie organu kontrolnego i operatora systemu elektronicznego systemu poboru opłat, 3/ art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a., albowiem organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym nie zebrał i nie rozpatrzył całego dostępnego materiału dowodowego, 4/ art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, poprzez niewydanie decyzji w oparciu o całokształt okoliczności sprawy, brak staranności organu w podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli określone w art. 81a § 1 k.p.a., który to przepis nakazuje rozstrzygać wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy na korzyść strony postępowania. Mając na uwadze powyższe Strona wniosła o uchylenie decyzji zaskarżonej oraz zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz. W uzasadnieniu Strona podniosła, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogu art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na brak odniesienia się do zarzutów sformułowanych przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Skarżącego w ustaleniach są rażące sprzeczności, a strona postępowania by uzupełnić wyjaśnienia lub argumenty zgłoszone we wniosku musi mieć wiedzę i rozumieć jak i co organ ustalił. Skarżący zaakcentował, że na kilkaset przejazdów (w krótkim okresie sierpnia 2023 r.) zdarzyło się kilka przypadków, które nie były zależne od jego staranności, a które nie zostały wyczerpująco przez organ kontrolny wyjaśnione. Organ nie wyjaśnił okoliczności braku pobrania opłaty za przejazd. Nie ustalił, czy na koncie użytkownika w dniu odnotowania naruszenia w systemie e-TOLL znajdowały się dostępne środki pieniężne na pokrycie opłaty za zrealizowany przejazd w dniu przejazdu, nie sprawdził kiedy wcześniej zostało konto doładowane i czy do tego spornego dnia te środki zostały wyczerpane. Ponadto, skoro przelew na konto został wykonany przed kontrolną stacjonarną w dniach przejazdu, to w konsekwencji unormowania zawartego w art. 13k ust. 8a u.d.p. obowiązkiem organu było ustalenie, kiedy i w jakiej kwocie Strona wykonała ostatni przelew i czy opłata elektroniczna za przejazd wykonany w dniu [...] sierpnia 2023 r. została pobrana przez system w terminie 3 dni od zakończenia tego przejazdu. Strona podniosła także, że brak informacji, błędy sytemu e-TOLL, awarie i uszkodzenia niewątpliwie istnieją i stanowią siłę wyższą w rozumieniu art. 189e k.p.a. Wskazała również, że w dniu naruszenia [...] sierpnia 2023 r. o godz. 13:50 na odcinku S. nie został odnotowany przejazd pojazdu z powodu braku komunikacji z bramownicą, a zatem zakłócenia były. Tym samym, skoro system nie działał prawidłowo, to użytkownik nie miał możliwości dokonania opłaty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym wobec spełnienia warunków z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej: "p.p.s.a.". Organ zgłosił wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a Strona skarżąca zawiadomiona o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy w terminie 14 dni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kolejno, stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, badając zaskarżoną decyzję, a to decyzję Głównego Inspektora z dnia [...] marca 2025 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] września 2024 r. nakładającą na Stronę karę pieniężną w wysokości 1 500 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., podczas przejazdu wykonywanego w dniu [...] sierpnia 2023 r., wedle ww. kryteriów, stwierdzić należało, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób o którym mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Z obowiązku tego zwolnione są jedynie pojazdy Sił Zbrojnych, określonych służb państwowych oraz zarządców dróg (art. 13 ust. 3a u.d.p.). Z kolei z art. 13ha ust. 1 u.d.p. wynika, że opłaty elektroniczne (tj. opłaty o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.) są pobierane za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów wydanego na podstawie upoważnienia określonego w art. 13ha ust. 6 u.d.p. Rozporządzeniem tym jest rozporządzenie z dnia 22 marca 2011 r., które – stosownie do jego § 2 – określa w załączniku nr 1 i załączniku nr 2 drogi krajowe lub ich odcinki, na których pobiera się opłatę elektroniczną. Zgodnie z art. 13k ust. 1 u.d.p. za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., wymierza się karę pieniężną w wysokości: 1) 500 zł - w przypadku zespołu pojazdów o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony złożonego z samochodu osobowego o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony oraz przyczepy; 2) 1500 zł - w pozostałych przypadkach. Z kolei z art. 13k ust. 4 u.d.p. wynika, że karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, wymierza się właścicielowi albo posiadaczowi albo użytkownikowi pojazdu albo korzystającemu z drogi, który nie jest właścicielem, posiadaczem albo użytkownikiem pojazdu. Z art. 13k ust. 6 pkt 1 u.d.p. wynika, że na określonego adresata nie może zostać nałożona więcej niż jedna kara pieniężna za poszczególne naruszenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczące danego pojazdu samochodowego stwierdzone w trakcie jednej doby. Karę tę nakłada się w drodze decyzji administracyjnej (art. 13k ust. 9 u.d.p.). Do jej wymierzenia właściwy jest Główny Inspektor Transportu Drogowego, co wynika z art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, który stanowi, że w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji organem właściwym jest Główny Inspektor Transportu Drogowego – w sprawach związanych z kontrolą uiszczania opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych, na zasadach określonych w ustawie o drogach publicznych. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że odpowiedzialność administracyjna związana z brakiem uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drodze krajowej ma charakter obiektywny i jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. np. wyroki NSA z: 18.10.2017 r. II GSK 3521/15, 15.06.2016 r. II GSK 67/15, 28.04.2016 r. II GSK 2406/14). Odpowiedzialność ta nie jest warunkowana jakimikolwiek dodatkowymi okolicznościami natury podmiotowej czy przedmiotowej. W szczególności przy wymierzaniu kary na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. nie ma znaczenia świadomość dopuszczenia się tego naruszenia. Przesłankami tej odpowiedzialności są bowiem jedynie: 1) przejazd po drodze krajowej objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej oraz 2) nieuiszczenie opłaty za ten przejazd. W sprawie niewątpliwie przesłanki te wystąpiły. Jak ustalił Główny Inspektor, a co znajduje potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, w dniu [...] sierpnia 2023 r. o godzinie 18:57 urządzenie kontrolne o numerze identyfikacyjnym [...], zarejestrowało przejazd pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...] na odcinku drogi krajowej nr [...] S. (skrzyżowanie z droga krajową nr [...]) – granica m. W. [sekcja: S., (skrzyżowanie z drogą krajową nr [...]) – S. (skrzyżowanie z drogą gminną nr [...])]. Odcinek drogi krajowej, po której poruszał się kontrolowany pojazd został wyszczególniony w załączniku nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2539). Organ ustalił, że na koncie użytkownika typu przedpłaconego nie znajdowały się środki umożliwiające pokrycie należnej opłaty, tym samym opłata elektroniczna za ten przejazd nie została pobrana. W ocenie Sądu, w świetle ustaleń dokonanych w toku postępowania wyjaśniającego, organ zasadnie zastosował art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. i art. 13k ust. 4 u.d.p. Stosownie do art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., przejazd podlegał opłacie elektronicznej, a obowiązek poniesienia tej opłaty spoczywał na stronie, jako użytkowniku pojazdu. Niedopełnienie obowiązku poniesienia opłaty elektronicznej jest zagrożone karą administracyjną, stosownie do art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. Adresatem tej kary prawidłowo – stosownie do art. 13k ust. 4 u.d.p. – uczyniono Skarżącego, skoro jako posiadacz pojazdu użytkował go w momencie przejazdu po płatnym odcinku drogi krajowej. Organ prawidłowo nałożył na Stronę karę pieniężną w wysokości 1500 zł, stosownie do 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. W ocenie Sądu, organ nie naruszył przepisów postępowania, a to art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 7 k.p.a. "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Z treści zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek organu administracji wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do prawidłowego zastosowania przepisu prawa. Z art. 7 i art. 77 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a. "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.". Wedle art. 77 § 1 k.p.a. organ jest zobowiązany: podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego oraz rozpatrzyć ten materiał. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przy czym przedmiotem dowodu winny być fakty mające znaczenie dla sprawy, tj. dotyczące danej sprawy i mające znaczenie prawne. Przepis art. 80 k.p.a. zobowiązuje zaś organ do oceny, na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w dowolną, musi zostać dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł. Organ winien opierać się na materiale dowodowym przez siebie zebranym oraz powinien dokonać oceny znaczenia i wartości tych dowodów dla toczącej się sprawy. Nadto ocena o której mowa w art. 80 k.p.a. winna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. W sprawie niniejszej, wbrew stanowisku skargi, zdaniem Sądu, organ ustalił wszystkie okoliczności niezbędne do wydania decyzji w oparciu o art. 13k ust. 1 pkt 2 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13k ust. 4 u.d.p. Organ ustalił, że w dniu [...] sierpnia 2023 r. Strona dokonała przejazdu po drodze krajowej objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej oraz iż opłata za ten przejazd nie została uiszczona. Wbrew stanowisku Strony do nieuiszczenia opłaty za ten przejazd nie doszło wskutek działania siły wyższej o której mowa w art. 189e k.p.a. Ustalono bowiem, że na koncie typu przedpłaconego w dniu naruszenia nie było środków pieniężnych. Wybór typu konta na przedpłacone wiąże się ze sprawowaniem stałej kontroli nad tym, aby środki niezbędne do uiszczenia wymaganych opłat za przejazdy po płatnych odcinkach dróg krajowych znajdowały się na koncie przed rozpoczęciem przejazdów po odcinkach dróg krajowych, za które jest pobierana opłata elektroniczna. Strona doładowała konto w dniu 27 sierpnia 2023 r. o godzinie 10:57, a więc przepis ust. 8a art. 13k u.d.p. nie mógł zostać zastosowany. Zgodnie z tym przepisem "Kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej w trybie przedpłaty, nie wymierza się, jeśli do Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej KAS zostały przekazane dane geolokalizacyjne, a właściciel, posiadacz albo użytkownik pojazdu uiścił opłatę elektroniczną w terminie 3 dni od dnia zakończenia przejazdu. Informacje o wysokości nieuiszczonej opłaty elektronicznej, są dostępne za pośrednictwem Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej KAS.". O ile pierwszy warunek dotyczący przekazania danych geolokalizacyjnych w sprawie został spełniony, o tyle zasilenie konta nastąpiło już po upływie 3 dni od zakończenia przejazdu. Mając na uwadze powyższe, zarzuty skargi co do ustaleń faktycznych mających znaczenie w sprawie, zdaniem Sądu, nie znajdują uzasadnienia. Strona nie uprawdopodobniła przy tym, że dokonywała wpłat, ale na skutek błędu mogły one zostać przypisane do innego konta w SPOE KAS. Skoro, jak wskazuje Strona, w sierpniu dokonywała wpłat, to okoliczność ta winna zostać przez nią wykazana. Żądanie Strony by organ poszukiwał czy wpłacone przez nią środki nie zostały przypisane do innego konta, podczas gdy nie wykazała faktu dokonywania wpłat, nie stanowi podstawy do skutecznego zarzucenia organowi naruszenia prawa. W oparciu o akta sprawy, brak jest również podstaw by przyjąć, że w dniu naruszenia objętego decyzją SPOE KAS nie działał bądź działał wadliwie. Wyjaśnić należy Stronie, że stan faktyczny w odniesieniu do poszczególnych naruszeń ustalany jest odrębnie. Strona nie uprawdopodobniła także, że przed rozpoczęciem przejazdu z przyczyn technicznych nieleżących po jej stronie nie mogła doładować umowy środkami pozwalającymi na uiszczenie opłaty elektronicznej. W konwekcji również i zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym "Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.", nie został uwzględniony. W sprawie brak jest podstaw by zarzucić organowi niedziałanie w granicach prawa bądź naruszenie standardu proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Sankcja w postaci administracyjnej kary pieniężnej nałożonej w rozpoznawanej sprawie stanowi dolegliwość za popełniony delikt administracyjny, przez który należy rozumieć czyn polegający na bezprawnym działaniu lub bezprawnym zaniechaniu podjęcia nakazanego działania, skutkujący naruszeniem norm prawa administracyjnego i zagrożony sankcją administracyjną. Charakter i funkcje sankcji pieniężnej, nakładanej w formie aktu administracyjnego, na podstawie przepisów prawa publicznego za naruszenie obowiązków administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny rozważał w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 maja 2016 r. II GPS 1/16 przywołując liczne poglądy wyrażane w literaturze przedmiotu i orzecznictwie, w tym również wyrokach Trybunału Konstytucyjnego wydanych w tym zakresie. Sąd poglądy te podziela. Przyjęta w ustawie o drogach publicznych konstrukcja sankcji pieniężnych nakładanych za naruszenie obowiązku uiszczania opłat za przejazd po płatnych odcinkach dróg, uwzględnia przy tym wymóg zachowania zasady proporcjonalności, na co zwrócił uwagę Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 22 marca 2017 r. w sprawach połączonych C-497/15 i C-498/15 (szerzej wyrok WSA w Warszawie z 4.01.2024 r. VI SA/Wa 5252/23). Trybunał wskazał, że sankcje powinny być odpowiednio surowe w stosunku do wagi naruszeń, których dotyczą, zwłaszcza poprzez zapewnienie rzeczywiście odstraszającego skutku i przy poszanowaniu ogólnej zasady proporcjonalności. Przy czym wymóg proporcjonalności nie stoi na przeszkodzie systemowi sankcji, który ustanawia odpowiedzialność obiektywną. W odniesieniu do ustawy o drogach publicznych dostrzec należy, że ustawa ta różnicuje wysokość kar w zależności od wagi i charakteru naruszeń. Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi wskazać należy, że na organie administracji publicznej ciąży obowiązek ustalenia pełnego stanu faktycznego w oparciu o przepis prawa materialnego, wyznaczający hipotetyczny stan faktyczny w danej sprawie. Organ ma zatem obowiązek podjęcia czynności postępowania dowodowego w pełnym zakresie. W razie gdy te czynności prowadzą do zebrania dowodów, które pozostają w niedającej się usunąć sprzeczności co do faktów istotnych dla stanu faktycznego sprawy, dopuszczalne jest odstąpienie od ustaleń rzeczywistego stanu faktycznego na korzyść przyjęcia takich ustaleń, które służą ochronie interesu prawnego strony (zob. B. Adamiak [w] B. Adamik, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 16, str. 512). Z akt sprawy zdaniem Sądu nie wynikają niedające się usunąć sprzeczności co do faktów istotnych dla stanu faktycznego sprawy, a zatem przepis art. 81a § 1 k.p.a. nie mógł znaleźć zastosowania. W ocenie Sądu, organ nie naruszył także zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Istota omawianej zasady sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia wprawy w II instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie decyzji I instancji. W sprawie, na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor po raz wtóry rozpoznał i rozstrzygnął sprawę dotyczącą naruszenia przez Stronę obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej w dniu [...] sierpnia 2023 r., a więc tę samą pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawę. Podstawowym celem zasady wyrażonej w art. 11 k.p.a., jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Przy czym jedną z podstawowych form realizacji zasady przekonywania jest uzasadnienie decyzji. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonego aktu nie narusza prawa. W treści decyzji organ zawarł zarówno uzasadnienie faktyczne – wskazano fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak i prawne. Główny Inspektor wyjaśnił bowiem podstawę prawną decyzji, przytaczając przepisy prawa. Odniósł się także do zarzutów Strony. W tym miejscu zauważyć należy, że czym innym jest poprawność sporządzenia uzasadnienia rozstrzygnięcia, a czym innym siła przekonywania użytych argumentów. Obowiązkiem organu jest bowiem dołożenie należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia, a nie skuteczne przekonanie Strony o zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 16.05.2024 r. I GSK 1265/20). Końcowo wskazać należy, że z przepisu art. 13k ust. 8 u.d.p. wynika, że kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1 i 2e, nie nakłada się jeśli naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, jest wynikiem naruszenia przez kierującego pojazdem samochodowym obowiązku, o którym mowa w art. 13i ust. 4a. W sprawie przepis ten nie znajdował zastosowania. Nieuiszczenie opłaty o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. nie było wynikiem naruszenia o którym mowa w art. 13i ust. 4a. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Dlatego w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi.