VI SA/Wa 1553/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Linkowski po rozpoznaniu w dniu 21 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie zmiany rezerwacji częstotliwości postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego od skargi.

Pismem z dnia 22 marca 2022 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej jako "organ") o podjęcie działań, będących w kompetencjach organu, mających na celu utrzymanie - w kontekście zaplanowanej zmiany standardu nadawania telewizji naziemnej - dotychczasowego zasięgu odbioru programów telewizyjnych T. S.A. (dalej jako "uczestnik postępowania") i komunikatów Regionalnego Systemu Ostrzegania (RSO), stanowiących audiowizualne składniki trzeciego ogólnopolskiego multipleksu telewizji naziemnej (MUX-3). W piśmie do organu wnioskodawca ponadto wskazał, że w szczególności należy rozważyć zmianę rezerwacji częstotliwości dokonanych na rzecz T. S.A., przeznaczonych do rozpowszechniania lub rozprowadzania programów telewizyjnych w sposób cyfrowy drogą rozsiewczą naziemną w multipleksie trzecim wskazanej w decyzji rezerwacyjnej nr DC.WRT.514.4.2020.17 z dnia 20 maja 2020 r. tak aby sygnał tego multipleksu mógł być nieprzerwanie transmitowany w standardzie DVB-T lub standardzie DVB-T2, według wyboru dysponenta rezerwacji częstotliwości, także po 29 czerwca 2022 r. aż do dnia 31 grudnia 2023 r., po której to dacie nadawanie na tym multipleksie będzie realizowane wyłącznie w standardzie DVB-T2. Zmiana zdefiniowana w sposób powyższy zapewni możliwość realizacji podstawowych powinności telewizji publicznej względem obywateli, bez zakłóceń spowodowanych wdrażaniem nowego standardu nadawania. Z treści wniosku Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wynika również, że został on złożony w związku ze zbrojną napaścią Federacji Rosyjskiej na terytorium Ukrainy oraz eskalacją działań dezinformacyjnych o zasięgu międzynarodowym, niosących zagrożenia dla obronności i bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego, a także mając na uwadze istotną rolę telewizji publicznej w ochronie polskiej racji stanu, komunikowania stanowiska naczelnych organów państwa oraz funkcjonowaniu RSO. W związku z powyższym wnioskiem, organ pismem z dnia 22 marca 2022 r. zawiadomił uczestnika postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany rezerwacji częstotliwości z zakresu 470-790 MHz - kanałów TV o szerokości 8 MHz, dokonanych na rzecz T. S.A. z siedzibą w W., w celu rozpowszechniania programów telewizyjnych w sposób cyfrowy drogą rozsiewczą naziemną, w ramach trzeciego multipleksu (MUX). Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wydał w dniu 24 marca 2022 r. decyzję nr DC.WRT.514.17.2022.20, którą oparł na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 3 i ust. 8 w związku z art. 114 ust. 2, ust. 3 oraz art. 115 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w związku z art. 146 ust. 1 pkt 1 lit. e oraz art. 115 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 576 z późn. zm., zwanej dalej "p.t.") w związku z art. 26 ust. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 805) oraz w związku z art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") w związku z art. 206 ust. 1 p.t. Rzeczoną decyzją organ zmienił rezerwacje częstotliwości, dokonane uprzednio różnymi decyzjami Ministra Łączności oraz Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, polegającą na zmianie pkt. 2.2. Załączników do Rezerwacji "Obszary i warunki wykorzystania częstotliwości" i nadanie im następującego brzmienia: "2.2. Termin zmiany systemu emisji z DVB-T/AVC na DVB-T2/HEVC. Zmiana systemu emisji z DVB-T/AVC na DVB-T2/HEVC nastąpi nie później niż do dnia 29 czerwca 2022 r." (szczegółowa zmiana rezerwacji częstotliwości na konkretne decyzje Ministra Łączności oraz Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji została opisana w sentencji decyzji – pkt I-XXXI). Organ ponadto w pkt XXXII na podstawie art. 108 k.p.a. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Pismem z dnia 25 kwietnia 2022 r. T. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: "skarżąca", "strona") wniosła skargę na powyższą decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 24 marca 2022 r., zaskarżając ją w całości. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Warunkiem skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego jest wniesienie jej przez uprawniony podmiot. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że podmiot wnoszący skargę musi wykazać istnienie po jego stronie interesu prawnego, czyli osobistego, konkretnego i aktualnego prawnie chronionego interesu, który może być realizowany na gruncie określonego przepisu prawa, najczęściej materialnego, bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony (por. postanowienie NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 355/14). Od wykazania związku między chronionym przez przepis prawa interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej, uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi do sądu. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu administracyjnego wyraża się w tym, że podmiot ten działa we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie na jego rzecz uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego nań obowiązku, wynikającego z obowiązujących przepisów prawa. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie skarżąca nie posiada indywidualnego interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., nie jest również podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie szczególnego przepisu, z przyczyn podanych poniżej. Przedmiotem skargi T.sp. z o.o. z siedzibą w W. jest decyzja Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z 24 marca 2022 r., na mocy której organ zmienił rezerwacje częstotliwości dokonane poszczególnymi decyzjami Ministra Łączności i Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (szczegółowo opisanymi w pkt I-XXXI sentencji zaskarżonej decyzji) poprzez zmianę pkt. 2.2. Załącznika do Rezerwacji "Obszary i warunki wykorzystania częstotliwości" i nadanie im brzmienia: "2.2. Termin zmiany systemu emisji z DVB-T/AVC na DVB-T2/HEVC. Zmiana systemu emisji z DVB-T/AVC na DVB-T2/HEVC nastąpi nie później niż do dnia 29 czerwca 2022 r." (nazwaną dalej skrótem "zaskarżona decyzja"). Wskazać należy, że pismo inicjujące postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wniesione przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Złożony wniosek w trybie opisanym w art. 123 ust. 1 pkt 3 p.t. dotyczy rozważenia przez organ zmiany rezerwacji częstotliwości dokonanych na rzecz T. S.A., przeznaczonych do rozpowszechniania lub rozprowadzania programów telewizyjnych w sposób cyfrowy drogą rozsiewczą naziemną w multipleksie trzecim wskazanej w decyzji rezerwacyjnej nr DC.WRT.514.4.2020.17 z dnia 20 maja 2020 r. tak aby sygnał tego multipleksu mógł być nieprzerwanie transmitowany w standardzie DVB-T lub standardzie DVB-T2, według wyboru dysponenta rezerwacji częstotliwości, także po 29 czerwca 2022 r., aż do dnia 31 grudnia 2023 r., po której to dacie nadawanie na tym multipleksie będzie realizowane wyłącznie w standardzie DVB-T2. Inicjator wniosku wskazał, że składa rzeczony wniosek w związku ze zbrojną napaścią Federacji Rosyjskiej na terytorium Ukrainy oraz eskalacją działań dezinformacyjnych o zasięgu międzynarodowym, niosących zagrożenia dla obronności i bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego, a także mając na uwadze istotną rolę telewizji publicznej w ochronie polskiej racji stanu, komunikowaniu stanowiska naczelnych organów państwa oraz funkcjonowaniu Regionalnego Systemu Ostrzegania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że strona nie brała udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ, jak i nie doręczono jej zaskarżonej decyzji, gdyż nie miała statusu strony. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Decyzja organu z 24 marca 2022 r. została wydana m. in. na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 3 i ust. 8 w związku z art. 114 ust. 2, ust. 3 oraz art. 115 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w związku z art. 146 ust. 1 pkt 1 lit. e oraz art. 115 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne. Zgodnie z art. 123 ust. 1 pkt 3 p.t. rezerwacja częstotliwości może zostać zmieniona lub cofnięta, w drodze decyzji Prezesa UKE, w przypadku wystąpienia okoliczności prowadzących do zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Z kolei ust. 8 tego artykułu wskazuje, że odmowa udzielenia rezerwacji częstotliwości, jej zmiana lub cofnięcie w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, a także odmowa wydania pozwolenia radiowego lub jego cofnięcie z powodu tych okoliczności, następuje po zasięgnięciu opinii lub na wniosek Ministra Obrony Narodowej, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, w zakresie ich właściwości. W świetle powyższego, wniosek o zmianę rezerwacji częstotliwości został złożony przed podmiot do tego uprawniony, tj. przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w którym powołał się na aktualną sytuację na Ukrainie, a związaną z zagrożeniem dla obronności i bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej oraz bezpieczeństwem i porządkiem publicznym. Okoliczności te wypełniają dyspozycję art. 123 ust. 1 pkt 3 i ust. 8 p.t. Wniosek dotyczył zmiany rezerwacji częstotliwości dokonanych na rzecz T. S.A., przeznaczonych do rozpowszechniania lub rozprowadzania programów telewizyjnych w sposób cyfrowy (...). Procedura zmiany rezerwacji częstotliwości przewidziana w art. 123 p.t. jest postępowaniem odrębnym i niezwiązanym z trybem przewidzianym w art. 116 ust. 1 p.t. (postępowanie selekcyjne), w którym nie jest przewidywane przeprowadzenie przetargu, konkursu bądź aukcji. Wręcz jest ono wykluczone. Zależność między wynikami tych postępowań, o ile występują, ma jedynie charakter faktyczny, a więc w przypadku T.sp. z o.o. z siedzibą w W. możemy mówić wyłącznie o jej interesie faktycznym w sprawie zmiany rezerwacji częstotliwości dla T. S.A. z siedzibą w W.. Zaskarżona decyzja organu nie rozstrzygała bezpośrednio o prawach i obowiązkach skarżącej, ani też nie wpływała na jej prawa lub obowiązki. Decyzja została wydana na rzecz uczestnika postępowania. Wskazać należy, że zaskarżona decyzja o zmianie rezerwacji częstotliwości oddziałuje bezpośrednio lub pośrednio jedynie na sytuację prawną T., która posiadała tę rezerwację. W odpowiedzi na skargę organ słusznie zauważył, z czym Sąd się zgadza, że cyt.:"w przedmiotowym postępowaniu skarżącej nie zostały odebrane czy ograniczone żadne prawa, stąd nie jest ona legitymowana do kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (wyrok NSA z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt: II OSK 691/21, LEX nr 3330587). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny: "pojęcie «strony» jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny uprawniający do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Nie wystarczy wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się z interesem faktycznym, a nie prawnym" (wyrok z dnia 26 września 2019 r., sygn. I OSK 178/18, LEX nr 2734785). W sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji żaden przepis prawa materialnego nie daje Skarżącej podstawy do wywodzenia jakichkolwiek żądań względem rozstrzygnięcia w sprawie zmiany Rezerwacji, uznać zatem należy bezsprzecznie, że Skarżąca zasadnie nie została uznana za stronę postępowania; "to nie art. 28 K.p.a. wyznacza w danym postępowaniu dla konkretnej osoby status strony, ale odrębny przepis (norma prawna), który chroni prawa danej osoby" (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt: II OSK 3446/18, LEX nr 3291706)". W skardze strona wskazuje, że przysługuje jej legitymacja skargowa w niniejszej sprawie, która wynika m. in. z: 1) wykładni art. 31 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1972 z dnia 11 grudnia 2018 r. ustanawiającej Europejski kodeks łączności elektronicznej (dalej "EKŁE"), 2) orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej "TSUE") ukształtowanego na gruncie spraw dotyczących gospodarki częstotliwościami radiowymi, w tym przede wszystkim wyroku TSUE z 22 stycznia 2015 r. w sprawie C-282/13, a także wyroku TSUE z 21 lutego 2008 r. w sprawie C-426/05, 3) faktu, iż skarżąca jest konkurentem T. (będącej adresatem decyzji) w zakresie usług nadawania programów telewizyjnych oraz powiązanym z nim rynkiem reklamy telewizyjnej. Zgodnie z art. 31 ust. 1 EKŁE (Dz.U.UE.L z 2018 r., Nr 321, poz. 36) Państwa członkowskie zapewniają, aby na poziomie krajowym istniały skuteczne mechanizmy umożliwiające użytkownikom lub przedsiębiorstwom udostępniającym sieci lub świadczącym usługi łączności elektronicznej lub udostepniającym urządzenia towarzyszące, których dotyczy dana decyzja wydana przez właściwy organ, korzystania z prawa odwołania się od takiej decyzji do organu odwoławczego niezależnego od zaangażowania stron oraz od wszelkiej zewnętrznej interwencji lub presji politycznej, która mogłaby przeszkodzić mu w niezależnej ocenie zawisłych przed nim spraw. Organ taki, który może być sądem, dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na skuteczne wypełnienie swoich funkcji. Państwa członkowskie zapewniają, aby aspekty merytoryczne każdej sprawy zostały właściwie rozpatrzone. Kluczowe w niniejszej sprawie jest ustalenie znaczenia użytego w przepisie wskazanym w art. 31 ust. 1 EKŁE zwrotu "których dotyczy dana decyzja". W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wziąwszy pod uwagę zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich, należy przyjąć, że dyrektywa pozostawia państwom członkowskim określenie sposobu ustalania tego związku decyzji z podmiotem, którego ona dotyczy. W polskiej procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej związek ten wyraża instytucja interesu prawnego. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt C-282/13 stwierdził, że wymóg przyznania skutecznej ochrony sądowej, powinien znaleźć zastosowanie w stosunku do użytkowników i przedsiębiorstw, których prawa zostały naruszone w wyniku decyzji krajowego organu regulacyjnego (na to orzeczenie powołuje się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 sierpnia 2017 r. sygn. II GSK 3252/15). Z kolei w innym wyroku TSUE z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. C-426/05 podkreślono, że decyzja krajowego organu regulacyjnego dotyczy konkurenta operatora o znaczącej pozycji rynkowej tylko wówczas, gdy może ona oddziaływać na jego pozycję rynkową. Tego zaś strona nie wykazała w sprawie zawisłej przed tut. Sądem. Zaskarżona decyzja organu z 24 marca 2022 r. nie naruszała w żaden sposób praw skarżącej, nie ograniczała, ani też nie odbierała jej żadnych praw. W szczególności strona nie wykazała aby zaskarżona decyzja w jakikolwiek sposób mogła oddziaływać na jej pozycję rynkową. Strona składając skargę nie wykazała istnienia po jej stronie interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Jedynie co można stwierdzić, to powstanie względem skarżącej interesu faktycznego, który określony jest jako stan, w którym dany podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (vide: wyrok NSA z 22 lutego 1984 r. sygn. I SA 1748/83, z dnia 27 września 1999 r. sygn. IV SA 1285/98). Interes faktyczny nie jest interesem prawnym, a tylko ten Sąd bierze pod uwagę rozpoznając sprawę. Brak interesu prawnego T.sp. z o.o. w niniejszej sprawie powoduje brak legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jak wskazano wcześniej, istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego jest, w świetle art. 50 § 1 p.p.s.a., niezbędnym warunkiem dopuszczalności skargi. Żaden przepis ustawy, ani inny przepis prawa materialnego nie przyznaje natomiast T.sp. z o.o. prawa do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie. Skutkiem tego strona skarżąca nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 50 p.p.s.a. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna, w związku z czym na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł o jej odrzuceniu (pkt 1 sentencji). W zakresie zwrotu kwoty uiszczonej tytułem wpisu sądowego od skargi (pkt 2), Sąd działał na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.