VI SA/Wa 1549/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Bytner po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajecie pasa drogowego oddala skargę

Decyzją z "(...)" marca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta "(...)"z "(...)"kwietnia 2017 r. w sprawie nałożenia na "(...)"sp. z o.o. kary pieniężnej w wysokości 3825 złotych za zajęcie pasa drogowego ul. "(...)"w dniach 1 – 22 marca 2016 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "Apteka ...", o powierzchni 3 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Do wydania decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy. W dniu 1 lutego 2016 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. "(...)"w W. i stwierdzili zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "Apteka "(...)"a" o powierzchni 3 m2. Podczas przeprowadzonej w dniu 23 marca 2016 r. wizji lokalnej, w której uczestniczył przedstawiciel skarżącego, stwierdzono dalsze funkcjonowanie reklamy. W toku postępowania wykonano dokumentację fotograficzną i zmierzono powierzchnię reklamy. Na podstawie wypisu i wyrysu z rejestru gruntów ustalono, że reklamę umieszczono na stanowiącej pas drogowy, a będącej własnością Skarbu Państwa działce nr "(...)". W oparciu o powyższe ustalenia decyzją z "(...)" kwietnia 2017 r., Prezydent m. "(...)"wymierzył skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego w wysokości 3825 złotych. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 104 i 107 k.p.a., art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r,. poz. 1440 ze zm.) – zwanej dalej "u.d.p." oraz pozycji 19a załącznika nr 3 do uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 204 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa "(...)"z 2004 r. Nr 148 poz. 3717 ze zm.) – zwanej dalej "uchwałą w sprawie wysokości stawek opłat". W odwołaniu od powyższej decyzji strona kwestionowała usytuowanie spornej reklamy w strefie pasa drogowego oraz przypisaną jej przez organ własność reklamy. Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podkreśliło, że w sprawie wykazano fakt i czas trwania zajęcia pasa drogowego, a to na podstawie protokołów kontroli pasa drogowego, wykonanych fotografii i notatek służbowych pracowników organu pierwszej instancji. Przyjęto, że granicę pasa drogowego wyznacza granica działki, a – jak wynika z mapy zasadniczej, wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz wypisu z rejestru gruntów usytuowanie reklamy w pasie drogowym nie budzi wątpliwości. W ocenie organu w tej sprawie dla ustalenia odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego znaczące było to, kto był zleceniodawcą reklamy, nie zaś to, kto jest właścicielem tablicy reklamowej. Na powyższą decyzję wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie prawa procesowego, tj. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieumorzenie postępowania administracyjnego, mimo istnienia do tego podstaw, art. 140 w związku z art. 107 § 1 – 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania, art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy naruszającej art. 77 § 1 k.p.a. decyzji, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaprezentowanie wadliwej interpretacji przepisów w uzasadnieniu decyzji oraz niewskazanie udowodnionych w tej sprawie faktów ani dowodów, na których organ się oparł, art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez brak umieszczenia podpisu z podaniem imienia i nazwiska pracownika upoważnionego do wydania decyzji, art. 12 § 1 w związku z art. 8 § 1, w związku z art. 35 § 1 – 3 k.p.a. poprzez niedziałanie przez organ pierwszej instancji wnikliwie i szybko. Ponadto zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. w związku z art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia czynności postępowania dowodowego obejmujących przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety, planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu, mapy zasadniczej i ewidencyjnej na okoliczność ustalenia tego, czy nośnik reklamowy znajdował się w granicach pasa drogowego. Skarżący zarzucił także naruszenie prawa materialnego, to jest art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 12 pkt 1, ust. 13 w związku z art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że reklama znajdowała się w pasie drogowym. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 u.d.p. pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy reklama należała do skarżącej spółki i czy zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni. Ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Sfera pasa drogowego pozostaje ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz. W tej sprawie organom udało się wykazać istotne dla rozstrzygnięcia fakty odnoszące się do tej kluczowej kwestii. Usytuowanie reklamy w pasie drogowym nie nasuwa najmniejszych wątpliwości. Na tę okoliczność przeprowadzono dowody w postaci mapy zasadniczej oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej. Oceny tej zmienić nie może ani fakt lokalizacji reklamy poza urządzonym chodnikiem ani to, że miejsce na którym posadowiono reklamę nie jest w tej chwili wykorzystywane na potrzeby ruchu drogowego, bo przesądzające w tej kwestii są granice stanowiącej pas drogowy działki gruntu. Ujawnioną na tych dokumentach oraz na fotografiach lokalizację reklamy nie sposób podważać. Korzystanie w tym zakresie z dowodu z opinii biegłego geodety czy dodatkowych map było zbędne. Dlatego zarzut naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 4 pkt 1 u.d.p. jest nieuzasadniony. Nie było także konieczne pozyskiwanie jakichkolwiek innych, dodatkowych dowodów, to jest planu gruntu czy innych map. Nie budzi wątpliwości także pomiar reklamy, który zresztą nie był przez stronę skarżącą kwestionowany. Nie zasługiwały także na uwzględnienie te zarzuty skargi, które koncentrowały się wokół podważenia ustaleń organu w odniesieniu do przymiotu strony prowadzonego postępowania administracyjnego. Jak trafnie podniesiono w zaskarżonej decyzji, to skarżąca spółka jest beneficjentem reklamy, bo to jej przedsiębiorstwo stanowiło przedmiot znajdującego się na tablicy napisu. Dlatego zasadnie to skarżącą spółkę uznano za stronę postępowania, obciążając ją obowiązkami wynikającymi z wydanej decyzji. Nie było tym samym podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, a zatem zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. pozostaje nieuzasadniony. Wbrew twierdzeniu skarżącego, organ odwoławczy odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów odwołania, wyjaśniając podstawę prawną i faktyczną rozstrzygnięcia. Dlatego nieuzasadnione są zarzuty naruszenia art. 140 i art. 107 § 3 k.p.a. W motywach zaskarżonej decyzji zawarto wszystkie obligatoryjne jego elementy. Nie było żadnych podstaw do tego, by organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji, co czyni nieuzasadnionym zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Pod decyzją widnieje także podpis osób umocowanych do jej wydania uprawnionych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest organem kolegialnym i przepisy o redagowaniu decyzji należy stosować z uwzględnieniem specyfiki orzekania w składzie wieloosobowym. Przyjęta technika opatrywania numerami nazwisk członków składu orzekającego nie narusza art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. ani nie nasuwa wątpliwości co do tego, kto i gdzie umieścił swój własnoręczny podpis. Nie uchybiono w zaskarżonej decyzji także przepisom prawa materialnego. Wykładnia i zastosowanie art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 12 i 13 u.d.p. było w tej sprawie prawidłowe. Trafnie zakwalifikowano stan faktyczny tej sprawy jako wypełniający przesłanki do nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego. Wysokość kary ustalono prawidłowo. Stosując właściwą takiemu obiektowi stawkę kary, wynikającą z poz. 19a załącznika nr 3 do uchwały w sprawie wysokości stawek opłat organy postąpiły prawidłowo. Zgodzić się natomiast należy ze stroną skarżącą, że postępowanie administracyjne w tej sprawie prowadzone było zdecydowanie zbyt długo. Doszło do naruszenia unormowanej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania i stanowiących jej rozwinięcie normujących terminy załatwiania spraw art. 35 § 1 – 3 k.p.a. Naruszenia te, wprawdzie istotne, nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.