VI SA/Wa 1542/20

Warszawa, dnia 14 września 2020 r. P O S T A N O W I E N I E Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Pawłowska po rozpoznaniu w dniu 14 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji

[...] sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej jako "Skarżąca", "Spółka", ,,Strona") pismem z dnia [...] lipca 2020 r. złożyła skargę na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej jako "Organ", "GIF") z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] (dalej jako "zaskarżona decyzja") w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. We wniosku Skarżąca wskazała, że wykonanie ww. decyzji spowoduje znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki, a w przypadku zaprzestania prowadzenia działalności – Spółka straci korzyści majątkowe związane ze sprzedażą leków w związku z czym może zostać zaburzona jej płynność finansowa. Skarżąca wskazała ponadto, że będzie zobowiązana do utrzymywania pomieszczenia wykorzystywanego na aptekę, bez możliwości dokonywania obrotu produktami, co może spowodować dodatkową szkodę majątkową. Strona załączyła jako dowód – umowę najmu lokalu z dnia [...] maja 2013 r. W dalszej kolejności Skarżąca wyjaśniła, że w przypadku cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, jej ponowne otwarcie w tym samym miejscu będzie niemożliwe z uwagi na ograniczenia demograficzne i geograficzne – ponieważ zgodnie z art. 99 ust. 3a-4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (tj. Dz.U. z 2020r. poz. 944, dalej ,,Prawo farmaceutyczne") zezwolenie na nową aptekę wydaje się, jeżeli odległość od niej do już istniejących aptek wynosi przynajmniej 1000 metrów. Strona uzasadniła ponadto, że prawdopodobnie będzie zmuszona zwolnić pracowników. Skarżąca nie załączyła żadnych dodatkowych dokumentów na potwierdzenie ww. argumentów lub potwierdzających jej sytuację finansową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej także ,,p.p.s.a."), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowi, że po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w art. 61 § 1 p.p.s.a., jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Będące podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków są pojęciami nieostrymi, co wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich ogólnej normy i nadania im treści z uwzględnieniem okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Szkoda, o jakiej mowa w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a. to taka szkoda, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Zatem, przesłankami warunkującymi wstrzymanie wykonania aktu nie są jakiekolwiek skutki i jakakolwiek szkoda, ale szkoda i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej ,,NSA") z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II GZ 336/15 i z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OZ 599/15). W interesie Strony leży zatem takie sformułowanie wniosku, by powołane w nim okoliczności wskazywały na zajście w jej przypadku przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie - Sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę (por. postanowienie NSA z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II FSK 998/14). Dokonując oceny wniosku Sąd musi oprzeć się na materiale dowodowym, który pozwoli mu zająć stanowisko. Brak jest przy tym podstaw, aby żądać od sądu poszukiwania argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu za samą stronę (por. postanowienie NSA z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OZ 1236/14). Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują, w ramach instytucji wstrzymania wykonania skarżonego aktu organu administracji, kompetencji sądu do wzywania wnioskodawcy o przedłożenie dodatkowo stosownych dokumentów lub złożenie wyjaśnień, które miałyby uzasadniać potrzebę wstrzymania wykonania objętego wnioskiem aktu (vide postanowienie NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II FZ 391/10). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Skarżąca, nie wykazała zaistnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. O uprawdopodobnieniu przez Skarżącą przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. można byłoby mówić dopiero wówczas, gdyby było możliwe porównanie podnoszonych przez Skarżącą we wniosku argumentów dotyczących zaburzenia jej płynności finansowej i grożącej jej szkodzie majątkowej, z jej aktualną sytuacją majątkową. Skarżąca nie wykazała jednak wysokości środków finansowych jakimi dysponuje ani też przychodów jakie uzyskuje z tytułu prowadzenia apteki, która jest przedmiotem postępowania i w konsekwencji skutków jakie może pociągnąć za sobą cofnięcie uzyskanego zezwolenia. Strona nie przedstawiła także żadnych dowodów pozwalających wnioskować, że wymagane dla zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. skutki zostaną osiągnięte w wyniku dalszego ponoszenia kosztów wynajmowanego lokalu. W ocenie Sądu, z samej istoty decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wynika, że jej wykonanie może spowodować powstanie określonej szkody czy skutków. Nie budzi bowiem wątpliwości, że konsekwencją cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki będzie zaprzestanie prowadzenia jej działalności. Każda decyzja administracyjna cofająca zezwolenie pociąga za sobą dolegliwość w postaci konieczności zaprzestania objętej zezwoleniem działalności. W przypadku zaprzestania prowadzenia działalności w tym zakresie Skarżąca może stracić określone korzyści majątkowe związane ze sprzedażą leków, co może ale nie musi skutkować zaburzeniem jej płynności finansowej. Nie można także wykluczyć, że Skarżąca będzie zmuszona zwolnić pracowników. Zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej może również pociągnąć za sobą skutek w postaci utraty stałych klientów. Niewątpliwie zatem wykonanie decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki może spowodować dla Skarżącej określone koszty finansowe lub też utratę możliwości ich uzyskania. Wystąpienie tego rodzaju kosztów nie oznacza jednak, że w każdym przypadku cofnięcie stosownego zezwolenia spowoduje znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Rozmiar szkody i charakter skutków zależeć będzie przede wszystkim od zakresu prowadzonej przez Skarżącą działalności, jej rozmiaru oraz możliwości zrekompensowania strat związanych z zamknięciem apteki dzięki przychodom uzyskiwanym z innych źródeł. (vide: postanowienie NSA z dnia 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GZ 384/15). W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że w zawartym w skardze wniosku o wstrzymanie, Skarżąca nie wykazała, że wykonanie decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki spowoduje znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Istotnie, Skarżąca utraci możliwość zarobkowania, jednak wobec braku możliwości oceny sytuacji finansowej i majątkowej Strony, z samej treści wniosku i załączonej do niej dokumentacji nie wynika, że sytuacja taka miałaby doprowadzić do niewypłacalności Skarżącej, a co za tym idzie do jej upadłości. Skarżąca nie przedstawiła swojej sytuacji finansowej, stanu środków zgromadzonych na swoich rachunkach bankowych i nie udokumentowała operacji na tych rachunkach, zaś takie działania najlepiej służyłyby wykazaniu najbardziej aktualnej sytuacji płatniczej Strony i pozwalałyby na ocenę rzeczywistej płynności finansowej Skarżącej w sytuacji gdy złożony wniosek argumentuje zaburzeniem płynności finansowej czy powstaniem szkody majątkowej. Z kolei odnosząc się do podnoszonej przez Spółkę konieczności rozwiązania umów z zatrudnionymi w aptece pracownikami, zaznaczyć należy, że nie można argumentu tego uznać za przesłankę przyznania ochrony tymczasowej. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, nie uzasadnia wstrzymania wykonania decyzji okoliczność podnoszona przez Stronę wnioskującą, że wykonanie decyzji może za sobą pociągnąć negatywne konsekwencje również dla pracowników zatrudnionych w spółce (vide: postanowienia NSA z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt II OZ 120/17 i z dnia 31 marca 2009 r. , sygn. akt I OZ 271/09). W świetle art. 61 § 3 p.p.s.a., niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków ma zagrażać Skarżącej nie zaś osobom trzecim, jak w tej sprawie (vide: postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OZ 1477/05). Nie można więc uznać, że ochronę tymczasową udzielaną na podstawie tego przepisu można zastosować wobec szerszego kręgu podmiotów. Wnioskodawcą może być bowiem jedynie Skarżąca i okoliczności będące ewentualną przesłanką dla uwzględnienia wniosku muszą dotyczyć jej bezpośrednio (vide: postanowienia NSA: z dnia 23 marca 2007 r., sygn. akt I OZ 185/07 i z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt II GZ 689/14). NSA za nieuzasadniony uznał pogląd, jakoby niebezpieczeństwo o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowiło przesłankę dla uwzględnienia wniosku, jeżeli odnosi się ono do osób trzecich, nie będących nawet uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego (vide: postanowienie NSA z dnia 23 marca 2007 r., sygn. akt I OZ 185/07). W odniesieniu do podnoszonych przez Skarżącą, twierdzeń co do braku możliwości ponownego otwarcia apteki w tym samym miejscu z uwagi na uregulowania zawarte w art. 99 ust. 3a-4 Prawo farmaceutycznego trzeba wskazać, że Strona nie wykazała, że faktycznie ograniczenia w zakresie prowadzenia apteki w oparciu o te przepisy prawa będą miały do niej zastosowanie. W judykaturze utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym, podmiot występujący o ochronę tymczasową nie może oczekiwać od Sądu, aby ten, wyręczając go, niejako z urzędu poszukiwał usprawiedliwienia dla złożonego wniosku. Brak należytego uzasadnienia żądania o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wyklucza dokonywanie jego merytorycznej oceny (vide postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 498/12). Reasumując, wymienione braki w zakresie zawartej argumentacji jak i dowodów przedłożonych na ich poparcie, nie dawały podstaw do zastosowania w stosunku do Skarżącej instytucji ochrony tymczasowej, albowiem Strona w istocie nie wykazała wpływu wykonania zaskarżonej decyzji na możliwość wystąpienia po jej stronie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia