VI SA/Wa 1488/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2021 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w H. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej T. Sp. z o.o. z siedzibą w H. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z "(...)" marca 2021 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie udzielił "(...)". z o. o. w P. zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi dodatkowej, stanowiącej działkę nr "(...)", zlokalizowanej wzdłuż drogi ekspresowej "(...)" do działki nr "(...)" położonej w miejscowości D., w celu skomunikowania planowanego budynku magazynowego. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.). W uzasadnieniu organ podał, że skarżąca w lutym 2021 r. wystąpiła do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi serwisowej stanowiącej działkę nr "(...)", zlokalizowanej w pasie drogi ekspresowej "(...)" do działki nr "(...)", położonej w D., w gminie D., w celu skomunikowania planowanego budynku magazynowego. Organ ocenił, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, bo w myśl postanowień uchwały nr XLII/290/13 Rady Gminy D. z 4 lutego 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości D., terenu między drogą powiatową S. – D. a linią kolejową W. – B.– zwanej dalej "planem", teren, którego wniosek dotyczy przeznaczony jest pod budowę obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowę usługową. Z kolei zgodnie z § 13 ust. 2 i 4 punkt 1 i 2 planu dostęp do terenów objętych planem, w tym do działki nr "(...)" zapewniono poprzez układ projektowanych dróg wewnętrznych (KDW). Ponadto organ wskazał, że zjazd publiczny generuje większe natężenie ruchu i jest wykorzystywany przez samochody osobowe i ciężarowe, a istniejąca droga dodatkowa, z której miałby zostać urządzony zjazd projektowana była z myślą o obsłudze głównie terenów rolnych. Jej parametry techniczne, tj. szerokość 5 – 6 m oraz konstrukcja KR-2 uniemożliwia komunikację pojazdów ciężkich bez jej degradacji. Dodatkowo organ zaznaczył, że decyzją z "(...)" stycznia 2018 r. odmówił innemu podmiotowi uwzględnienia podobnego wniosku dla ówczesnej działki nr "(...)", która obecnie stanowi działkę nr "(...)". Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi, wniesionej przez"(...)" sp. z o. o. w H. "(...)" do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucono jej naruszenie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w związku z § 13 ust. 2 i 4 punkt 1 i 2 planu poprzez błędną interpretację, która doprowadziła organ do wniosku, że lokalizacja zjazdu z drogi dodatkowej stanowi naruszenie planu, podczas gdy przepisy tego aktu zakazują jedynie lokalizacji bezpośrednich zjazdów z drogi ekspresowej, a nie dróg dodatkowych. Nadto strona sformułowała zarzut naruszenia art. 7 w związku z art. 77 w związku z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) – zwanej "k.p.a." w związku z § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. z 2016 r., poz. 124 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem" poprzez poczynienie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie określonym w § 78 rozporządzenia, a polegających na przyjęciu że planowany zjazd publiczny powodować będzie nadmierną degradację drogi dodatkowej, bo była ona przeznaczona do obsługi głównie terenów rolnych, a jej parametry techniczne uniemożliwiają komunikację pojazdów ciężkich bez degradacji drogi. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a."). Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie żądania skarżącego w przedmiocie zezwolenia na urządzenie zjazdu publicznego z nieruchomości. W myśl art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi może odmówić wydania takiego zezwolenia jedynie wówczas, gdy za takim rozstrzygnięciem przemawiają wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi te uregulowano ustawie oraz w postanowieniach § 8a, § 9, § 76a – 78 rozporządzenia. Zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, bo brakuje rozważań co do zasadności wniosku w oparciu o wskazane unormowania. Postanowienia planu miejscowego w tym przypadku mogą mieć znaczenie subsydiarne, to jest wytyczyć sposób rozstrzygnięcia, o ile przepis ustawy bądź rozporządzenia nie normuje prawnie znaczących kwestii odmiennie. Wydanie decyzji odmownej wymaga zatem powołania się przez organ na przewidziane w ustawie i akcie wykonawczym unormowania stanowiące przeszkodę w urządzeniu zjazdu. Argumenty w tym zakresie powinny być jednoznacznie i wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu decyzji, do czego obliguje art. 107 § 3 k.p.a. To zaś powinno nadto spełniać wymagania logicznego wywodu. Wydana w tej sprawie decyzja tak skonstruowanych motywów nie zawiera. Zastąpić wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie mogło pismo procesowe sporządzone przez organ po wniesieniu skargi. Złożenie odpowiedzi na skargę nie jest bowiem czynnością, za pomocą której można sanować braki uzasadnienia zaskarżonej do Sądu decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ odwołał się do postanowień planu miejscowego, które wprawdzie ustanawiają w § 13 ust. 2 i ust. 4 punkt 1 i 2 zasadę obsługi komunikacyjnej objętych planem terenów z dróg gminnych. Pominął jednak unormowanie § 13 ust. 4 punkt 3 tego samego planu, które stanowi o dopuszczalności takiej obsługi dróg serwisowych zlokalizowanych w pasie drogi "(...)". Na możliwość takiego wykorzystania dodatkowej jezdni drogi "(...)" zresztą wskazano w zaskarżonej decyzji, podając że jezdnia ta służyć miała obsłudze zlokalizowanych przy niej terenów rolniczych. Stanowisko organu zakłada, że zjazd publiczny, wykorzystywany w celach prowadzonej przez wnioskodawcę działalności gospodarczej powodować by miał nadmierną degradację drogi, podczas gdy poruszanie się po tej jezdni, przez nierzadko przecież ciężkie maszyny rolnicze, pracujące na przyległych polach, takiego zagrożenia nie stwarza. Tego rodzaju argumentacja nie może być uznana ani za przekonującą ani za logiczną. Nie znajduje ona także uzasadnienia w przepisach prawa. Co więcej, w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w tej sprawie nie spełnia powyższych wymagań, bo zgromadzony dotyczy w zasadzie innego postępowania, to jest tego, które zwieńczone zostało decyzją o odmowie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z 29 stycznia 2018 r. Prawnie znaczących dowodów dotyczących żądania sformułowanego w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu, takich jak choćby mapy, na której zlokalizowano działkę, której wniosek skarżącego dotyczy, brakuje. Nie wiadomo też, czy droga – ul. P., w której istnieniu organ upatruje przeszkody w wydaniu zezwolenia rzeczywiście została wybudowana, czy też wciąż ma status drogi projektowanej. Z tych przyczyn Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wskazane dane te mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie żądania skarżącego w ponownie prowadzonym postępowaniu i należy je przeprowadzić. W ponownie prowadzonym postępowaniu, decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem prawnie znaczących faktów za pomocą wyczerpujących dowodów, których zakres określić należy na podstawie relewantnej w tej sprawie regulacji materialnoprawnej. Wydane rozstrzygnięcie, jeżeli miałoby nosić charakter odmowny, należy logicznie i przekonująco umotywować. Jeżeli zaś organ przychyli się do żądania skarżącego, z uzasadnienia można – po myśli art. 107 § 4 k.p.a. – zrezygnować. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 tej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz.1804 ze zm.), na które złożyły się: 200 złotych tytułem wpisu od skargi, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym 480 złotych oraz 17 złotych tytułem opłaty od pełnomocnictwa.