VI SA/Wa 1473/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2021 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. kwotę 697 (słownie sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z "(...)" marca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania "(...)" Sp. z o. o. w T. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Województwa "(...)" z "(...)" czerwca 2020 r., mocą której organ ten nie zezwolił skarżącemu na lokalizację gazociągu średniego ciśnienia DN 160 PE wraz z przyłączami gazowymi w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr "(...)" w O. "(...)". Podstawę prawną decyzji stanowił art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) – zwanej "k.p.a.". Decyzję wydano w następujących okolicznościach sprawy. W dniu 6 kwietnia 2020 r. skarżąca spółka wniosła do zarządcy drogi wojewódzkiej nr "(...)" – Zarządu Województwa "(...)" o zezwolenie na lokalizację gazociągu średniego ciśnienia DN 160 PE wraz przyłączami gazowymi w pasie drogowym tej drogi w O. "(...)", załączając stosowną mapę. Decyzją z "(...)" czerwca 2020 r. Zarząd Województwa "(...)" odmówił uwzględnienia żądania strony, powołując się na uznaniowy charakter decyzji, niespełnienie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku oraz stanowisko wykonawcy nawierzchni drogi. W wyniku wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Akt ten umotywowano uznaniowym przymiotem decyzji, a także ryzykiem utraty uprawnień z gwarancji przysługujących zarządcy drogi wobec wykonawcy jej nawierzchni. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi, wniesionej przez "(...)" Sp. z o. o. w T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucono jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego o raz dowolną i błędną jego ocenę oraz art. 39 ust. 3 w związku z art. 39a ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że decyzja w tej sprawie miała charakter uznaniowy, podczas gdy w odniesieniu do urządzeń liniowych jest to decyzja związana. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a."). W tej sprawie organy obu instancji dopuściły się wadliwej wykładni art. 39 ust. 1a i ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz naruszeń reguł determinujących gromadzenie i ocenę materiału dowodowego, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia warunków stawianych przez art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom organu, zaskarżona decyzja nie nosi cech aktu uznaniowego. Zgodzić się bowiem należy z zarzutami skargi, według których przewidziane w art. 39 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy o drogach publicznych podstawy odmowy wydania zezwolenia na lokalizację obiektów budowlanych i urządzeń w pasie drogowym noszą znamiona wyjątków od ustanowionej w art. 39 ust. 1a tej ustawy zasady. Ta zaś z kolei wyraża obowiązek uwzględnienia przez zarządcę drogi żądania wyrażenia zgody na lokalizację takiego obiektu lub urządzenia, jeżeli zaliczyć go można m. in. do służących do doprowadzania lub odprowadzania gazu. Przepis art. 39 ust. 1a ustawy reguluje zatem konstrukcję decyzji związanej, nie zaś uznaniowej. Tezy tej nie może podważyć fakt użycia przez ustawodawcę w art. 39 ust. 3 ustawy słowa "może". Oznacza ono bowiem w tym przypadku nic innego, jak tylko uprawnienie organu do wydania decyzji odmownej, o ile ten wykaże, że ziściły się przesłanki unormowane w poszczególnych punktach tego ustępu. Przyjęta przez ustawodawcę zależność zasada – wyjątek obligowała organy do tego, by uwzględnić żądanie skarżącej spółki, chyba że w toku postępowania wyjaśniającego okazałoby się, że występuje któraś z enumeratywnie wymienionych w art. 39 ust. 3 pkt 1 – 3 ustawy okoliczności. W tej sprawie tego rodzaju przypadków nie wykazano. Przepis art. 39 ust. 1a pkt 1 ustawy o drogach publicznych, noszący znamię wyjątku, interpretować należy ściśle. Aby zatem można było wydać decyzję odmowną z powołaniem się na rękojmię bądź gwarancję, należy wykazać to, że umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Samo przysługiwanie zarządcy drogi roszczeń z tytułu gwarancji lub rękojmi nie może stanowić samoistnej przeszkody w udzieleniu zezwolenia. Dlatego ogólnikowe przywołanie ryzyka utraty roszczeń gwarancyjnych w stosunku do wykonawcy nawierzchni drogi nr 627 nie mogło stanowić wystarczającego argumentu do wydania zaskarżonej decyzji. Zagrożenie utraty roszczeń ma być realne i konkretne. Takich okoliczności – wbrew wynikającej z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. powinności – nie udowodniono. Pismo wykonawcy, na które powołały się organy o tym świadczyć nie może, bo milczy ono w znaczącej tu kwestii. W tym zakresie przydatne byłoby w szczególności przeanalizowanie tekstu warunków gwarancji udzielonej przez wspomnianego wykonawcy oraz analiza zakresu planowanych przez skarżącego robót. Kwestii tych jednak nie zbadano. W konsekwencji nie rozpatrzono takich wariantów wykonania planowanych przez skarżącego prac, które nie czyniłyby ewentualnego ryzyka realnym. W motywach zaskarżonej decyzji nie podjęto trudu rozważenia tych okoliczności. Dlatego dotknięte jest ono naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu, decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem prawnie znaczących faktów za pomocą wyczerpujących dowodów, których zakres określić należy na podstawie relewantnej w tej sprawie regulacji materialnoprawnej. Wydane rozstrzygnięcie, jeżeli miałoby nosić charakter odmowny, należy logicznie i przekonująco umotywować. Należy zebrać niezbędny w tej sprawie materiał dowodowy i rozważyć to, czy rzeczywiście istnieje realne i konkretne ryzyko utraty roszczeń z gwarancji bądź rękojmi. W tym celu należy przeanalizować katalog i zakres tych roszczeń oraz zbadać to, czy jest możliwość przeprowadzenia planowanych przez skarżącego prac w taki sposób, by wskazane zagrożenie – o ile faktycznie występuje – wyeliminować. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Tożsamymi, co zaskarżona decyzja dotknięta jest także decyzja organu pierwszej instancji, dlatego Sąd na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił także ten akt. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 tej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), na które złożyły się: 200 złotych tytułem wpisu od skargi, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym w wysokości 480 złotych oraz 17 złotych tytułem opłaty od pełnomocnictwa.