VI SA/Wa 1426/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Asesor Sądowy WSA Joanna Kruszewska-Grońska Sędzia WSA Magdalena Maliszewska P, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi L. N. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. umarza postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego L. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) postanowieniem z dnia [...]maja 2017 r., nr [...], na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 127§ 3 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]. Ww. postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] listopada 2014 r. GITD, decyzją nr [...], nałożył na L. N. ("strona", "skarżący") karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej w dniu [...] sierpnia 2013 r. o godz. 22:08:46. Następnie na skutek wniesienia przez L. N. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, GITD decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję. L. N. nie zgadzając się z ww. rozstrzygnięciem wniósł na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 15 września 2015 r., VI SA/Wa 614/15, oddalił tę skargę w całości. Wyrok jest prawomocny od dnia 20 października 2015 r. Pismem z dnia 15 stycznia 2016 r. L. N. złożył do GITD wniosek o umorzenie kary pieniężnej oraz wszczęcie postępowania w związku z przedawnieniem kary ewentualnie ze złym stanem zdrowia wnioskodawcy i jego sytuacją ekonomiczną. Wnioskodawca wniósł jednocześnie o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji GITD z dnia [...] listopada 2014 oraz zawieszenie - ewentualnie niewszczynanie - postępowania egzekucyjnego aż do czas rozpoznania wniosku o umorzenie w związku z przedawnieniem. W uzasadnieniu złożonego wniosku strona powołała się na art. 93c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym nie wszczyna się postepowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynęło okres ponad 2 lat. GITD - po rozpoznaniu złożonego wniosku - postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji GITD z dnia [...] listopada 2014r. z uwagi na fakt, iż od wskazanej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przysługuje. W uzasadnieniu organ wskazał, odwołując się do brzmienia przepisu art. 127 § 3 k.p.a., że postępowaniu administracyjnym nie występuje trzecia instancja. Podniósł także, że art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.) nie znajduje zastosowania w sprawach dotyczących naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, do którego stosuje się ustawę z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U z 2015r. poz. 460). Podkreślił także, że strona została poinformowana o możliwości zwrócenia się na podstawie art. 57 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013r. poz. 885 ze zm.) do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, której przypadają wpływy z tytułu kar pieniężnych za nieuiszczenie opłaty elektronicznej, z wnioskiem o umorzenie należności lub rozłożenie całości bądź części, odroczenie terminu spłaty całości bądź części należności lub rozłożenie całości lub części należności na raty, ponieważ jest to odrębne postepowanie administracyjne, a GITD nie jest organem właściwym w tym przedmiocie. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się L. N. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie skarżonego postanowienia w całości. Skarżący zarzucił, iż organ nie rozpoznał istoty sprawy albowiem skarżący nie wnosił wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a wniosek o umorzenie kary pieniężnej z uwagi na przedawnienie. W uzasadnieniu skarżący odwołując się do zapisu art. 92c ust.1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym wskazał iż przepis ten przewiduje 2 letni okres przedawnienia, który organ winien zastosować. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 grudnia 2016 r., VI SA/Wa 1553/16, uchylił zaskarżone postanowienie GITD z dnia [...] maja 2016 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z treści złożonego wniosku wynika, że żądanie, które zostało skierowane do GITD nie zostało wniesione w oparciu o art. 127 § 3 k.p.a. lecz jest to nowy wniosek i dotyczy przeprowadzenia postępowania w trybie art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. A zatem jeżeli organ, do którego zostało skierowane żądanie, tj. GITD, jest organem właściwym do jego rozpoznania to winien, w przedmiocie złożonego wniosku wydać stosowne rozstrzygniecie po przeanalizowaniu uprzednim istnienia przesłanek z art. 93 ust.1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, bowiem skarżący jednoznacznie domaga się rozpoznania sprawy w oparciu o ten przepisy. Jeżeli jednak po stronie organu istnieją wątpliwości co do żądania wnioskodawcy, to winien wezwać wnoszącego do zajęcia jednoznacznego stanowiska a dopiero potem podejmować w sprawie rozstrzygnięcia. W dniu 17 marca 2017 r. organ wezwał stronę do sprecyzowania żądania zawartego w piśmie z dnia 15 stycznia 2016 r. Organ wskazał, że w przypadku nieudzielenia odpowiedzi na wezwanie w wyznaczonym przez organ terminie 7 dni, pismo z dnia 15 stycznia 2016 r. zostanie potraktowane jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Ponadto mając na uwadze przepis art. 9 k.p.a., organ w wezwaniu poinformował stronę o przepisach mających znaczenie dla jej sprawy. Wezwanie zostało doręczone pełnomocnikowi strony w dniu 24 marca 2017 r. Jak wskazał organ pozostało ono bez odpowiedzi. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], GITD stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GITD z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]. Pismem z dnia 9 czerwca 2017 r. strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi nierozpoznanie istoty sprawy. Podniosła, że organ wprowadza w błąd twierdząc, że jakoby skarżący nie sprecyzował żądania zawartego w piśmie z dnia 15 stycznia 2016 r. Pełnomocnik skarżącego za pośrednictwem EPUAP złożył stosowne pismo w zakreślonym terminie. Do skargi dołączono wydruk pisma wysłanego w dniu 28 marca 2017 r. z EPUAP od pełnomocnika skarżącego do GITD wraz z dowodem UPP z dnia 28 marca 2017 r. Ponadto w skardze zarzucono organowi pominięcie art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 92c ustawy o transporcie drogowym, a zgodnie z tym przepisem obowiązuje 2-letni termin przedawnienia, a także pominięcie przez organ, że WSA w Warszawie w wyroku z dnia 1 grudnia 2016 r. "nie mógł rozpoznawać co do meritum kwestii przedawnienia, bo mógł badać jedynie dopuszczalność osobnego wniosku o umorzenie z uwagi na przedawnienie." W konsekwencji strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, wstrzymanie wykonania postanowienia, niewszczynanie postępowania egzekucyjnego oraz zwolnienie w całości od ponoszenia kosztów. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi i dodatkowo wskazał, że obecnie prowadzi postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniesionego zarzutu egzekucyjnego. Powtórzył, że brak jest podstaw do uznania zarzutu naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów ustawy o transporcie drogowym. Wskazać bowiem należy, że przedmiotem postępowania było naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drodze krajowej. Zatem nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o transporcie drogowym, w tym również przywoływane w treści skargi kwestie przedawnienia karalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd uwzględnił skargę, jakkolwiek nie z powodów w niej wskazanych. W pierwszej kolejności podnieść należy, że w przedmiotowej sprawie zarówno organ, jak i Sąd orzekający, wiąże - na zasadzie art. 153 p.p.s.a. - ocena prawna wyrażona w wyroku z dnia 1 grudnia 2016 r., w którym uchylono poprzednie postanowienie organu o niedopuszczalności wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ta ocena została jasno przez Sąd w ww. wyroku wyłożona. Sąd wskazał bowiem, że skarżący jednoznacznie domaga się rozpoznania sprawy w oparciu o art. 93 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym (powinno być art. 93c ust. 1 pkt 3 ww. ustawy - uwaga Sądu orzekającego). Jeżeli jednak po stronie organu istnieją wątpliwości, co do żądania wnioskodawcy, to winien wezwać wnoszącego do zajęcia jednoznacznego stanowiska a dopiero potem podejmować w sprawie rozstrzygnięcia. Organ - jak widać - miał takie wątpliwości, zapytał bowiem skarżącego jak potraktować jego pismo, czy jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczący decyzji GITD z dnia [...] listopada 2014 r., czy jako wniosek o udzielenie stronie ulgi w spłacie należności pieniężnej wynikającej z ww. decyzji, czy też jako zarzut w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jeżeli zaś pismo skarżącego zawiera inne żądanie strona powinna to wskazać w odpowiedzi. Brak zaś odpowiedzi oznaczał dla organu potraktowanie pisma jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącego decyzji GITD z dnia [...] listopada 2014 r. Organ wskazał w zaskarżonym postanowieniu, że strona nie odpowiedziała na ww. wezwanie. Strona zaś do skargi dołączyła wydruk, który ma świadczyć o tym, że odpowiedziała na wezwanie organu w terminie. Nie rozstrzygając, kto ma rację w ww. zakresie zauważyć należy, że dla Sądu orzekającego oczywiste jest, że organ nie mógł ponownie potraktować pisma strony jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Taki sposób zakwalifikowania pisma strony z dnia 15 stycznia 2016 r. został bowiem zakwestionowany przez Sąd w wyroku z dnia 1 grudnia 2016 r., w którym uchylono postanowienie organu z dnia [...] maja 2016 r. wydane właśnie w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Z kolei wątpliwości organu, tj. czy pismo strony można zakwalifikować jako pismo z zarzutami zgłoszonymi w postępowaniu egzekucyjnym, czy wniosek o ulgę w spłacie należności, były w okolicznościach sprawy nieuzasadnione. Z wyjaśnień samego organu zawartych w piśmie z dnia 2 lutego 2017 r. - znajdującym się w aktach sprawy - wynika bowiem, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad rozpoznała już wniosek skarżącego o udzielenie ulgi w spłacie należności wynikającej z decyzji GITD z dnia [...] listopada 2014 r. i w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], odmówiła ich umorzenia. W prowadzonym zaś postępowaniu egzekucyjnym skarżący zgłaszał zarzuty, a GITD, jako wierzyciel, zajął stanowisko w tym zakresie, uznając je za nieuzasadnione. Nie było zatem podstaw do nieuwzględnienia przez organ oceny Sądu wynikającej z wyroku z dnia 1 grudnia 2016 r., tj. że skarżący w spornym piśmie domagał się rozpoznania sprawy w oparciu o art. 93c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. Co więcej, także z załączonego do skargi pisma, które według skarżącego stanowi odpowiedź na pismo organu z dnia 17 marca 2017 r., wynika, że podnoszony zarzut przedawnienia strona wiąże z ww. przepisem ustawy o transporcie drogowym. Skoro zaś - jak słusznie z kolei zauważył organ - art. 93c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym nie znajduje zastosowania w sprawach dotyczących naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, do którego stosuje się ustawę z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U z 2015r. poz. 460), postępowanie wywołane wnioskiem strony z dnia 15 stycznia 2016 r. należało umorzyć. W niniejszej sprawie bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., wynika z faktu, że stan faktyczny nie odpowiada stanowi hipotetycznemu zapisanemu w normie prawa materialnego wskazywanej przez skarżącego. Jak słusznie wskazał WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 31 stycznia 2014 r., II SA/Gl 1353/13: "(...) Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok NSA z 23.1.2006 r., II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia". Umarzając zaś postępowanie administracyjne (pkt II sentencji wyroku) Sąd kierował się dyspozycją art. 145 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 (tj. m.in. uchylenia decyzji czy postanowienia), sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Dodanie § 3 do art. 145 p.p.s.a. nastąpiło na podstawie art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), która weszła w życie w dniu 15 sierpnia 2015 r., co obligowało Sąd do jego zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Komentowany przepis jest bowiem przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017, wyd. elektr.). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. P. Szustakiewicz. A. Skoczylas, (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2016, wyd. elektr.; zob. też uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji. Orzekając o umorzeniu postępowania administracyjnego Sąd działał na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. (punkt II sentencji). O kosztach Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a. uwzględniając przy tym art. 210 § 2 p.p.s.a. (punkt III sentencji).