VI SA/Wa 1325/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego J. C. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z [...] grudnia 2019 roku nr [...] Prezydent [...] (dalej też jako "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji") wymierzył J. C. (dalej jako "strona" lub "skarżący") karę pieniężną w wysokości 2 205 złotych za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rejonie nr [...], w okresie od dnia 30 lipca 2019 r. do dnia 19 sierpnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim trzech nośników reklamowych, o powierzchni rzutu poziomego 0,42 m2, 0,42 m2 oraz 0,24 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi. Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. — zwanej dalej "k.p.a."), art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2018, poz. 2068 ze zm., dalej jako "u.d.p.") a także uchwałę Rady [...] Nr [...] z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz Nr [...] z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.). W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że w dniu 30 lipca 2019 r. pracownik Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadził kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim trzech nośników reklamowych bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. W trakcie kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół, w którym zapisano zmierzoną powierzchnię nośników. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 5, 13 i 19 sierpnia 2019 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie nośników, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzona przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego. Zdaniem organu I instancji w postępowaniu wykazano bezsprzecznie, że przedmiotowe nośniki znajdują się w całości w pasie drogowym ul. [...], czego dowodem jest pomiar geodezyjny z dnia 28 lutego 2019 roku. Wskutek rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2019 roku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej też jako "SKO" lub "Kolegium") decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zmieniło decyzję organu I instancji, w ten sposób, że użyte w pkt 1 rozstrzygnięcia słowa "drogi powiatowej" zastąpiło słowami "drogi wojewódzkiej", a w pozostałym zakresie utrzymało ją w mocy. SKO zauważyło, że organ I instancji nieprawidłowo w pkt 1 rozstrzygnięcia decyzji określił ul. [...] w rejonie nr [...] jako drogę powiatową, gdyż przedmiotowa droga, nad powierzchnią której umieszczone zostały nośniki reklamowe, stanowi drogę publiczną wojewódzką nr [...]. W ocenie organu odwoławczego, powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustalenie wymiaru kary pieniężnej, gdyż - jak wynika z pozostałej treści zaskarżonej decyzji - organ I instancji przy ustalaniu wymiaru kary zastosował prawidłowo stawki kary pieniężnej przewidziane dla drogi wojewódzkiej. SKO podkreśliło, że w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowe nośniki reklamowe znajdowały się w pasie drogowym ww. drogi wojewódzkiej nr [...]. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 roku, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił brak podstaw prawnych do wymierzenia kary. Jego zdaniem statut Zarządu Dróg Miejskich nie daje podstaw do naliczania kar i innych opłat na drogach wojewódzkich, powiatowych czy nawet gminnych (których nawet nie wymienia), gdyż są one wyłączone z zakresu jego działania. Ponadto, w ocenie skarżącego, ani SKO, ani tym bardziej Prezydent [...], nie wskazali, na jakiej podstawie ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg publicznych. Informacja zawarta w wypisie z rejestru gruntów, nie jest bowiem, zdaniem skarżącego, taką podstawą. Skarżący podkreślił także, że w przedmiotowej sprawie naliczono karę za "inny obiekt budowlany", podczas, gdy zawieszone na ogrodzeniu reklamy, bynajmniej nie stanowią obiektów budowlanych. Nadto, zdaniem skarżącego, organy nie wykazały zajęcia pasa drogowego, przy czym wszelkie czynności i pomiary związane z ustalaniem zajętości pasa drogowego, które są kluczowe w niniejszym postępowaniu dowodowym, odbyły się bez jego udziału. Skarżący wskazał, że w aktach sprawy nie ma żadnego szkicu z pomiaru, co oznacza, że jednak żadnego pomiaru nie było. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się szkic podpisany w dniu [...] lutego 2019 r. przez geodetę uprawnionego A. C., jednakże, w ocenie skarżącego, wbrew temu, co jest napisane w tytule, nie jest to "Szkic pomiaru nośników reklamowych", gdyż szkic ten nie zawiera żadnych miar i obliczeń, które pozwoliłby zweryfikować ten pomiar czy chociażby uprawdopodobnić jego treść. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2019 r. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje dotknięte są naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a także prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...], wymierzającą skarżącemu karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [...], w okresie od dnia 30 lipca 2019 r. do dnia 19 sierpnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim trzech nośników reklamowych, bez zezwolenia zarządcy drogi. Bezspornie, zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie nośniki umieszczone na ogrodzeniu posesji należącej do skarżącego, przy ul. [...] w rejonie nr [...], zajmowały przestrzeń pasa drogowego tej ulicy, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni. W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary stanowią protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie wykonane przez pracowników ZDM, wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej, wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego oraz czarno-białe ksero szkicu pomiaru nośników reklamowych (potwierdzone za zgodność z oryginałem przez pracownika ZDM), na którym widnieje pieczęć geodety uprawnionego A. C., z ręcznie wpisaną datą: "28.02.2019r." W ocenie Sądu, w przypadku sprawy dotyczącej zajęcia pasa drogowego, kluczowym dowodem, obok materiału zdjęciowego, jest właśnie mapa sporządzona przez uprawnionego geodetę z wyraźnym wskazaniem linii granicznych pasa drogowego i zaznaczeniem usytuowania reklamy (tak między innymi WSA w Opolu w wyroku o sygn. akt II SA/Op 72/19, czy też WSA w Szczecinie w wyroku o sygn. akt II SA/Sz 455/18). Jednakże, w realiach tej konkretnej sprawy nie sposób nie zauważyć, że, po pierwsze, z czarno-białej kserokopii szkicu pomiaru nośników reklamowych nie można wyczytać granicy przebiegu pasa drogowego, a po drugie, z zapisu ręcznie wpisanej daty wynika, że szkic sporządzony został w dniu 28 lutego 2019 r., podczas, gdy pierwsza kontrola pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [...], przez pracownika Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich miała miejsce w dniu 30 lipca 2019 roku a postępowanie wszczęte zostało zawiadomieniem z dnia 8 sierpnia 2019 roku. Zatem szkic ten z pewnością nie został sporządzony ani w trakcie kontroli, stanowiących podstawę nałożenia na skarżącego sankcji, ani w trakcie samego postępowania. W konsekwencji nie jest wiadomym, w jakich okolicznościach szkic ten został sporządzony. Do samego szkicu nie załączono bowiem chociażby opinii, tudzież adnotacji geodety uprawnionego A. C., co do okoliczności wykonania przez niego pomiarów i obliczeń dotyczących przedmiotowych nośników. Skoro w realiach tej konkretnej sprawy, niewątpliwie sporządzony przez uprawnionego geodetę, szkic pomiaru nośników reklamowych, ma kluczowe znaczenie dla przesądzenia przebiegu pasa drogowego, koniecznym będzie uzupełnienie przez SKO w toku ponownego rozpatrzenia sprawy materiału dowodowego właśnie o opinię, ewentualnie adnotację lub notatkę służbową geodety uprawnionego A. C., wyjaśniającą okoliczności, w których doszło do sporządzenia wspomnianego szkicu geodezyjnego. Nadto szkic ten winien zostać załączony do akt w formie umożliwiającej jego odczyt, bez konieczności czynienia domniemań co do przebiegu wyrysowanej na nim linii pasa drogowego, np. w formie oryginału lub potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii kolorowej (jeżeli przebieg pasa drogowego został odwzorowany za pomocą kolorowej linii przerywanej). Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być bowiem poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Sąd nie podziela natomiast pozostałych zarzutów podniesionych w skardze. I tak, jeżeli chodzi o zarzut braku zawiadomienia strony o czynnościach kontrolnych – oględzinach nośników reklamowych, a przez to niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu, to przypomnieć należy, że w myśl art. 20 pkt 10 ustawy o drogach publicznych do obowiązków zarządy drogi należy przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg (...) ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym weryfikację cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wypełnianie tego rodzaju obowiązków nie wyczerpuje pojęcia dowodu z oględzin, o którym mowa w art. 85 § 1 i 2 k.p.a., może się bowiem odbywać bez związku z jakimkolwiek postępowaniem, czy też jeszcze przed jego wszczęciem. Nie można zatem rozpatrywać tych czynności w kategoriach procesowych, wymagających udziału strony postępowania, które jeszcze się nie toczy, choć rezultat takich czynności może powodować obowiązek wszczęcia postępowania. Kontynuowanie tych czynności w toku postępowania i włączenie powstałych w ich toku dokumentów do akt sprawy prawa nie narusza, skoro w ten sposób organ realizuje dyspozycję art. 20 pkt 10 ustawy o drogach publicznych. Poza tym w świetle art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód w sprawie dopuścić należy wszystko, co nie narusza prawa. Fakt nieobecności skarżącego w trakcie wskazanych czynności nie pozbawił go uprawnień, o których mowa w art. 10 k.p.a. Strona w toku postępowania miała bowiem dostęp do materiałów sprawy i mogła zająć stanowisko na ich tle. Nie zasługuje także na uwzględnienie stawiany przez skarżącego zarzut niezasadnego uznania spornych nośników reklamowych za obiekty budowlane. Według definicji obiektu budowlanego - zawartej w pkt 1 art. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz.U.2020.1333 t.j.) - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Załącznik nr 3 do ww. uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia 27 maja 2004 r. zatytułowany "Wysokość dziennych stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy" przewiduje (w formie tabeli) stawki opłat różnicując je w zależności od rodzaju obiektów, przy czym w punktach 1 - 18a tabeli wymienione są rozmaite obiekty, takie jak m.in. kabiny telefoniczne, wszelkiego rodzaju automaty, witryny, gabloty, kioski i pawilony handlowe/usługowe, czy wiaty, altany i przykrycia namiotowe, natomiast w punkcie 19 przewiduje się stawkę za “inne obiekty budowlane nie wymienione w poz. 1-18a". Jednak w tym ostatnim przypadku – w ocenie Sądu – nie chodzi o obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawa budowlane, gdyż przeczy temu treść pozostałych punktów/pozycji tabeli (1-18a) wymieniających enumeratywnie rozmaite obiekty, niekoniecznie spełniające definicję obiektu budowlanego z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zatem punkt 19 tabeli załącznika nr 3 do ww. uchwały stanowi o stawce za zajęcie pasa drogowego przez wszelkie obiekty nie wymienione w punktach 1 - 18a tabeli, nie będące reklamami (reklamy ujęte są odrębnie, w punktach 20 - 35 tabeli tego załącznika). Nadto art. 3 pkt 1 (w zw. z pkt 3) ustawy Prawo budowlane posługuje się definicją funkcjonalną, co oznacza, że zakwalifikowanie danego nośnika jako "obiektu budowlanego" w rozumieniu tego przepisu wymagałoby każdorazowego badania jego charakteru, a to - zdaniem Sądu - jest niezgodne z intencją ustawodawcy wynikającą z ww. przepisów ustawy o drogach publicznych, który bez względu na charakter i cechy konstrukcyjne obiektu wiąże określone skutki prawne z posadowieniem go w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi (por. wyrok tut. Sądu z 3 września 2020 r. w sprawie VI SA/Wa 41/20). Bezzasadny jest także zarzut nieuprawnionego działania Zarządu Dróg Miejskich w przedmiotowej sprawie. Po pierwsze, w świetle art. 19 ust. 2 u.d.p. zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich - zarząd województwa; 3) powiatowych - zarząd powiatu; 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Ustrój miasta [...] reguluje ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz. U. z 2018 r. poz. 1817, dalej umst). Stanowi ona, iż [...] jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu (art. 1 ust. 1 in fine umst). Stosownie z kolei do art. 19 ust. 5 u.d.p., w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Art. 19 ust. 3, 5a, 8 u.d.p. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Nie ulega zatem wątpliwości, że w przypadku ulicy [...] w rejonie nr [...], jako drogi wojewódzkiej, znajdującej się w granicach Miasta [...], to Prezydent miasta [...], jest jej zarządcą i to on wydał decyzję w pierwszej instancji. Sam Zarząd Dróg Miejskich, zwany dalej ZDM, jest natomiast jednostką organizacyjną [...] nieposiadającą osobowości prawnej, działającą w formie jednostki budżetowej (§ 2 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich). Jednocześnie zgodnie z pkt 1 cyt. uchwały ZDM jest zarządem drogi w rozumieniu ustawy, przy pomocy którego Prezydent [...] wykonuje swoje obowiązki jako zarządca dróg publicznych krajowych (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych), wojewódzkich i powiatowych oraz wykonuje inne zadania określone w niniejszym statucie. Skarżący w swej argumentacji pomija umieszczenie w treści wspomnianego powyżej postanowienia, nawiasu wyłączającego kompetencje ZDM jedynie wobec dróg krajowych będących autostradami i drogami ekspresowymi. W pozostałym zakresie, w tym wobec dróg wojewódzkich położonych na obszarze [...], ZDM jest zarządem drogi, przy pomocy którego Prezydent [...] wykonuje swoje obowiązki jako ich zarządca. W świetle znajdującego się w aktach sprawy "Wypisu z rejestru gruntów", nie ulega przy tym wątpliwości, że ul. [...] , jest drogą wojewódzką. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a.