VI SA/Wa 1173/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Asesor WSA Łukasz Jarocki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę

Decyzją z 20 lutego 2024 r. nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja" lub "decyzja z 20 lutego 2024 r."), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "organ" lub "SKO") utrzymało w mocy decyzję z 4 stycznia 2024 r. nr [...] (dalej: "decyzja z 4 stycznia 2024 r.") Starosty [...] (dalej: "organ I instancji" lub "Starosta"), na mocy której cofnięto P. M. (dalej: "skarżący" lub "strona") uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii A, B nr [...] (dalej: "uprawnienie do kierowania pojazdami" lub "prawo jazdy") do czasu uzyskania pozytywnego wyniku egzaminu sprawdzającego kwalifikacje. Organ jako podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji wskazał art. 127 § 1 i 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775; dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 570). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Komendant Stołeczny Policji wnioskiem z 23 czerwca 2023 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] o przeprowadzenie kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji skarżącego do kierowania pojazdami, z uwagi na wielokrotne naruszenia przepisów ruchu drogowego, wynikające z uzyskania łącznie 26 punktów karnych w okresie od 7 grudnia 2022 r. do 22 czerwca 2023 r. Pismami z 29 czerwca 2023 r. organ I instancji poinformował skarżącego o obowiązku poddania się badaniu psychologicznemu, a także zawiadomił o wszczęciu postępowań administracyjnych w sprawie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje oraz w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Decyzjami z 14 sierpnia 2023 r. Starosta zatrzymał prawo jazdy skarżącego do czasu uzyskania pozytywnego wyniku egzaminu sprawdzającego kwalifikacje oraz skierował go na egzamin teoretyczny i praktyczny w zakresie prawa jazdy kategorii A i B. Następnie, Starosta zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Decyzją z 4 stycznia 2024 r. Starosta orzekł o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami do czasu uzyskania pozytywnego wyniku egzaminu sprawdzającego kwalifikacje. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę prawną wydania decyzji z 4 stycznia 2024 r. wskazano art. 18 pkt 3 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2328; dalej: "ustawa zmieniająca"). W uzasadnieniu tej decyzji podkreślono, że skarżący przekroczył dopuszczalny limit 24 punktów karnych, w związku z czym został skierowany na egzamin kontrolny w zakresie posiadanych uprawnień. Z uwagi na niepoddanie się sprawdzeniu kwalifikacji, organ I instancji orzekł o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. W dniu 12 stycznia 2024 r. pełnomocnik strony złożył wniosek o przywrócenie terminu do ustosunkowania się w sprawie skierowania skarżącego na egzamin kontrolny w zakresie posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami. Skarżący argumentował, że korespondencja w przedmiotowej sprawie nie mogła zostać prawidłowo doręczona na jego adres, gdyż awizo nie zostało umieszczone w jego skrzynce pocztowej. Dodatkowo poinformował, że na początku lipca zmienił miejsce zamieszkania, przenosząc się pod adres M. [...], gdzie stale przebywał z zamiarem stałego pobytu. W związku z tym skarżący podniósł, że brak jego udziału w postępowaniu nastąpił z przyczyn niezależnych od niego, a wniosek o przywrócenie terminu do ustosunkowania się powinien zostać uznany za zasadny. Pismem z 22 stycznia 2024 r. Starosta poinformował skarżącego, że decyzja z 14 sierpnia 2023 r. o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji została wysłana za pośrednictwem poczty na jedyny znany urzędowi adres, który również został wskazany we wniosku Komendanta Stołecznego Policji. Starosta zwrócił uwagę, że w związku z niemożliwością doręczenia decyzji, została ona złożona w placówce pocztowej na okres 14 dni. W konsekwencji, zgodnie z obowiązującymi przepisami, uznano ją za doręczoną z upływem czternastego dnia tego terminu, tj. 4 września 2023 r. Następnie poinformował, że przedmiotowa decyzja stała się ostateczna z dniem 19 września 2023 r. W dalszej części pisma Starosta wyjaśnił, że w wyniku niepoddania się przez skarżącego sprawdzeniu kwalifikacji, wydał decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii A i B. Ta decyzja została wysłana na ten sam adres i skutecznie doręczona pełnoletniemu domownikowi w dniu 8 stycznia 2024 r. Starosta poinformował również skarżącego, że w przypadku zmiany adresu zamieszkania jest on zobowiązany do zgłoszenia tego faktu do urzędu właściwego dla nowego miejsca zamieszkania oraz może wystąpić z wnioskiem do tego organu o przekazanie akt sprawy. Pismem z 19 stycznia 2024 r. pełnomocnik skarżącego złożył odwołanie od decyzji z 4 stycznia 2024 r. Decyzją z 20 lutego 2024 r. SKO utrzymało w mocy decyzję z 4 stycznia 2024 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 18 pkt 3 ustawy zmieniającej ma charakter orzeczenia związanego. Oznacza to, że w przypadku niepoddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji przez osobę skierowaną na taki egzamin (w sytuacji przekroczenia 24 punktów karnych), organ jest zobligowany do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Organ odniósł się również do materiałów zgromadzonych w sprawie, wskazując na wniosek Komendanta Stołecznego Policji o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji skarżącego. We wniosku tym zaznaczono, że w okresie od 7 grudnia 2022 r. do 22 czerwca 2023 r. skarżący wielokrotnie naruszał przepisy ruchu drogowego, uzyskując łącznie 26 punktów karnych. Ponadto, w aktach znajduje się decyzja Starosty z 14 sierpnia 2023 r., w której skierowano skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Decyzja ta została doręczona na adres ul. [...], [...] i uznana za skutecznie doręczoną w dniu 4 września 2023 r. zgodnie z art. 44 k.p.a. Odpowiadając na zarzuty podniesione przez skarżącego w odwołaniu, jakoby nie brał on udziału w postępowaniu z powodu błędnego doręczania korespondencji na nieaktualny adres, organ wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby decyzja dotycząca skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji została wyeliminowana z obrotu prawnego. Skarżący twierdził, że od lipca 2023 r. zamieszkuje pod nowym adresem w miejscowości Z. ([...]), jednak nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających, że doręczenia na adres ul. [...], [...] były nieprawidłowe. Wręcz przeciwnie, korespondencja została skutecznie doręczona żonie skarżącego, co wskazuje na wspólne zamieszkiwanie pod tym adresem. W związku z powyższym, organ podkreślił, że decyzja Starosty z 14 sierpnia 2023 r. o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji pozostaje ostateczna. Z uwagi na nieprzystąpienie przez skarżącego do egzaminu kontrolnego, organ I instancji był zobligowany do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, zgodnie z art. 18 pkt 3 ustawy zmieniającej. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję organu z 20 lutego 2024 r., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie art. 97 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (dalej: "ustawa o kierujących pojazdami"), co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. – zaskarżona decyzja została wydana przez Starostę i utrzymana w mocy przez SKO, podczas gdy zgodnie z art. 97 ustawy o kierujących pojazdami, organem właściwym do wydania decyzji jest starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby posiadającej prawo jazdy. W przypadku niepodzielenia stanowiska, skarżący wskazał również na: 2. podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – skarżącemu, ze względu na zmianę miejsca zamieszkania, nie została prawidłowo doręczona decyzja z 14 sierpnia 2023 r., co spowodowało, że nie brał udziału w postępowaniu bez swojej winy. Z uwagi na powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, zasądzenie od organu na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących norm, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości przez organ, ewentualnie przez Sąd. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, zgodnie z § 2 powołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzeka przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "p.p.s.a."). Warto podkreślić, że zgodnie z przytoczonymi przepisami, Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 18 pkt 3 w związku z pkt 1 ustawy zmieniającej. Zgodnie z art. 18 pkt 1 ustawy zmieniającej, do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w komunikacie ministra właściwego do spraw informatyzacji, wydanym na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 14, starosta wydaje decyzję o skierowaniu osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w przypadku przekroczenia 24 punktów karnych – na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji. Przy czym decyzja o cofnięciu uprawnień jest wydawana na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji. Z kolei zgodnie z art. 18 pkt 3 ustawy zmieniającej, starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym w przypadku niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w pkt 1. Nie budzi wątpliwości, że strona posiadała nabyte uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A i B. Bezsporne jest również, że na podstawie urzędowego wniosku Komendanta Stołecznego Policji wszczęto postępowanie dotyczące kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji skarżącego do kierowania pojazdami. We wniosku wskazano, że skarżący w okresie od 7 grudnia 2022 r. do 22 czerwca 2023 r. wielokrotnie naruszał przepisy ruchu drogowego, poprzez przekroczenie dopuszczalnej prędkości, za co otrzymał łącznie 26 punktów karnych. Dodatkowo, w treści wniosku podano, że skarżący zamieszkuje pod adresem: gm. C., Obszar [...], ul. [...]. Z akt administracyjnych sprawy wynika bezspornie, że Starosta, pismami z 29 czerwca 2023 r., skierował na wskazany adres zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy kategorii A i B skarżącego oraz o skierowaniu go na egzamin sprawdzający kwalifikacje. Pomimo nieudanych prób doręczenia i pozostawienia awizo, pisma te nie zostały podjęte. W związku z tym, w dniu 14 sierpnia 2023 r., Starosta wydał decyzje o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oraz o zatrzymaniu jego prawa jazdy kategorii A i B do czasu uzyskania pozytywnego wyniku z egzaminu. Te decyzje, mimo ponownego awizowania, również nie zostały podjęte w terminie. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący poddał się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Następnie, Starosta skierował na jedyny znany mu adres zamieszkania skarżącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania (pismo z 4 grudnia 2023 r.) oraz decyzję z 4 stycznia 2024 r., na mocy której cofnięto uprawnienia skarżącego do kierowania pojazdami. Po dwóch nieudanych próbach doręczenia i pozostawieniu awizo, zawiadomienie nie zostało podjęte, natomiast decyzja organu I instancji została odebrana przez dorosłego domownika, tj. żonę skarżącego. Sąd stwierdza, że Starosta [...] był właściwym organem do wydania decyzji w I instancji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie właściwym organem do rozpatrzenia sprawy jako organ II instancji. Nietrafny jest również zarzut skarżącego, jakoby z powodu zmiany miejsca zamieszkania decyzja nie została mu prawidłowo doręczona, co rzekomo uniemożliwiło mu udział w postępowaniu bez jego winy. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie wskazanym organem jest starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby posiadającej prawo jazdy, w tym przypadku skarżącego. Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: "Kodeks cywilny" lub "k.c.") miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejscem zamieszkania jest zatem miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe. Określenie "miejsce zamieszkania" jest konstrukcją prawną, na którą składają się dwa elementy - fizyczne przebywanie w danej miejscowości (corpus) i zamiar, wola stałego pobytu (animus). Powszechnie przyjmuje się, że oba te elementy muszą występować łącznie. Dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy zatem ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O miejscu zamieszkania rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 sierpnia 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 465/22). Sąd zwraca uwagę, że z wniosku Komendanta Stołecznego Policji, będącego dokumentem urzędowym, jednoznacznie wynika, iż adres zamieszkania skarżącego był zgodny z adresem, na który Starosta i SKO kierowały korespondencję, w tym zawiadomienia oraz decyzje. Co istotne, decyzja z 4 stycznia 2024 r. została doręczona na ten sam adres i odebrana przez pełnoletniego domownika, czyli żonę skarżącego. W odwołaniu od tej decyzji skarżący ograniczył się do twierdzenia, że korespondencja nie została prawidłowo doręczona, nie przedstawiając jednak żadnych dowodów potwierdzających, że jego rzeczywiste miejsce zamieszkania znajduje się pod innym, nowym adresem. Zgodnie z art. 244 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (dalej: "Kodeks postępowania cywilnego" lub "k.p.c.") dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy władzy publicznej i inne organy państwowe w zakresie ich działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone. Sąd w składzie rozpatrującym sprawę podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w wyroku Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 23 lipca 2013 r. (sygn. III AUa 94/13; LEX nr 1353597), zgodnie z którym dokument urzędowy, odpowiadający wymaganiom z art. 244 § 1 k.p.c., korzysta z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Domniemania te mogą być obalone w sposób przewidziany w art. 252 k.p.c., tj. przez zaprzeczenie prawdziwości dokumentu i udowodnienie, że oświadczenie organu zawarte w danym dokumencie urzędowym, wystawionym przez ten organ, jest niezgodne z prawdą. Z uwagi na powyższe, to na skarżącym spoczywał obowiązek udowodnienia, że jego adres zamieszkania jest inny niż ten znany Staroście oraz Komendantowi Stołecznemu Policji. Skarżący nie przedstawił jednak żadnych dowodów potwierdzających, że w nowym miejscu rzeczywiście skupia się jego stała aktywność życiowa, tj. że przebywa tam z zamiarem stałego pobytu. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (dalej: "ustawa o ewidencji ludności") obywatel przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązany wykonywać obowiązek meldunkowy określony w ustawie. Z kolei stosowanie do art. 24 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, obowiązek meldunkowy polega na zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego lub czasowego. Natomiast w myśl art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela i uznaje za własny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 479/13, zgodnie z którym można uznać osobę za zamieszkałą w rozumieniu art. 25 k.c. w miejscu niebędącym miejscem jej stałego zameldowania tylko wtedy, gdy wyjaśni przyczyny rozbieżności pomiędzy stałym zameldowaniem a faktycznym stałym pobytem i wykaże, że w tym nowym miejscu pobytu skupia się na stałe jej aktywność życiowa. Wobec braku dowodów, które potwierdzałyby, że stała aktywność życiowa skarżącego koncentruje się w nowym miejscu zamieszkania, a także niedopełnienia obowiązku meldunkowego, przy jednoczesnym wskazaniu we wniosku Komendanta Stołecznego Policji dotychczasowego adresu skarżącego oraz skutecznym doręczeniu decyzji z 4 stycznia 2024 r. na ten adres, którą odebrała jego żona jako pełnoletni domownik, Sąd stwierdza, że Starosta [...] był właściwym organem do wydania decyzji, a korespondencja organu I instancji została prawidłowo skierowana na właściwy adres. Wbrew zarzutowi wskazanemu w skardze, organ nie naruszył art. 97 ustawy o kierujących pojazdami, a decyzja została prawidłowo doręczona. W konsekwencji, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji ani do wznowienia postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.