VI SA/Wa 1158/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w N. na ogłoszenie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z [...] lutego 2022 r., o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego postanawia 1. odrzucić skargę 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz R. sp. z o.o. z siedzibą w N. kwotę 200 zł (dwieście) uiszczoną tytułem wpisu od skargi

Skarżąca – R. sp. z o.o. z siedzibą w N., wniosła skargę na ogłoszenie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z 9 lutego 2022 r., o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego (opublikowane w Monitorze Polskim z dnia 15 lutego 2022 r. poz. 236). Skarżąca spółka zaskarżyła ww. ogłoszenie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, powołując się na art. 50 § 1, 52 § 1 i 2, 53 § 2 i art.54§1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zarzucając organowi naruszenie art. 35a ust.3 i 34 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2020 r. poz. 805 ze zm.dalej: "u.r.t.") w zw. z 35a ust 1 u.r.t oraz w zw. z art 15zzzzzn2 ust 1 pkt 2 i ust 2 i 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz. U. z 2021 poz. 2095 ze zm., dalej: "Ustawa covidowa") i § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 340, dalej: "Rozporządzenie ws. ogłoszenia stanu epidemii"), poprzez wydanie zaskarżonego aktu w sytuacji, gdy nie było ku temu podstawy prawnej, bowiem Skarżąca złożyła w dniu 28 października 2021 r. wniosek o udzielenie koncesji na kolejny okres, który to wniosek w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 Przewodniczący KRRiT miał obowiązek potraktować jak złożony z zachowaniem ustawowego terminu, co wyłączało możliwość wydania zaskarżonego Ogłoszenia. We wniesionej pismem z dnia 25 kwietnia 2022 r., odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, iż wbrew stwierdzeniom skargi Skarżąca nie jest stroną postępowania w przedmiocie przedłużenia jej koncesji, ponieważ postępowanie takie nie toczyło się. Uwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu otwierałoby dopiero możliwość rozpatrzenia samego wniosku o rekoncesję, jednak wydana przez Organ decyzja zamknęła drogę do merytorycznego rozpatrzenia wstępnej (formalnej) kwestii przywrócenia terminu. Samo rozszerzenie katalogu sytuacji, w jakich na podstawie art. 15zzzzzn ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.; dalej: ustawa o szczególnych rozwiązaniach) może dojść do przywrócenia terminu, nie przesądza jeszcze przecież obowiązku określonego rozpatrywania wniosków w każdym przypadku. Powyższa regulacja stanowi lex specialis wobec ogólnych przepisów o przywróceniu termin, zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ponadto organ odniósł się do powołanego przez skarżącą postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2006 r., I OSK 1756/06 i wskazał, że dla pełnego odczytania argumentu o kryteriach oceny właściwości Sądu należy wziąć pod uwagę dalsze stanowisko wyrażone w tym wyroku o tym, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot nie powiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Przedmiotowe Ogłoszenie zostało wydane w konsekwencji ustalenia, że nie doszło do zachowania terminu, dokonanego poza wszczętym w ten sposób nowym postępowaniem administracyjnym. Jakkolwiek występuje związek kwestii zachowania terminu, o którym mowa w art. 35a u.r.t., ze wszczęciem nowego postępowania administracyjnego, to samo Ogłoszenie nie dotyczy bezpośrednio praw ani obowiązków Skarżącej wynikających z przepisów prawa administracyjnego. Warunki wskazane w omawianym orzeczeniu NSA muszą być odczytywane łącznie. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczy bowiem aktów lub czynności o charakterze indywidualnym, a więc zwróconym wobec określonych podmiotów, a więc dany akt lub czynność powinna zapaść w przedmiocie indywidualnej sprawy na tle wynikających z przepisu prawa publicznego uprawnień lub obowiązków. Tego rodzaju pośredni związek można uznać za stanowiący faktyczne powiązanie ze Skarżącą. Jednak to, że przedmiotowe Ogłoszenie zostało wydane w konsekwencji stwierdzenia niezachowania terminu, nie oznacza, że dotyczy ono Skarżącej w rozumieniu jej indywidualnego interesu prawnego, związanego z zastosowaniem wobec niej przepisu prawa materialnego. Organ podniósł, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo, iż ogłoszenie Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji o możliwości uzyskania i rozszerzenia koncesji, nie jest aktem podjętym w sprawie indywidualnej ani nie jest skierowane do określonych i oznaczonych podmiotów, lecz do nieograniczonej i nieoznaczonej liczby adresatów. Omawiane ogłoszenie informuje o możliwości uzyskania koncesji, podając warunki zgodnie z dyspozycją przepisu art. 34 ust. 1a ww. ustawy o radiofonii i telewizji i jako takie wyznacza granice oferty publicznej skierowanej do nieograniczonej i nieoznaczonej liczby adresatów zainteresowanych rozpowszechnianiem programów na podanych w ogłoszeniu warunkach. Oferta jest adresowana do bezosobowo określonego kręgu nadawców, którzy spełniają określone ustawą warunki do uzyskania koncesji. Ogłoszenie informacji o możliwości uzyskania koncesji powoduje wprawdzie wszczęcie postępowania koncesyjnego, ale nie jest to równoznaczne ze wszczęciem postępowania w indywidualnej sprawie administracyjnej o udzielenie koncesji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa określającym właściwość rzeczową sądów administracyjnych, sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.3), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 ppsa) Warunki uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych (z wyjątkiem programów publicznej radiofonii i telewizji), określa art. 33 ww. ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji. Organem właściwym w sprawach koncesji jest Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Przewodniczący podejmuje decyzję w sprawie koncesji na podstawie uchwały Krajowej Rady. Decyzja w sprawie jest ostateczna. Art. 34 ww. ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji stanowi, że Przewodniczący Krajowej Rady po zasięgnięciu opinii Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie określonym w ust. 1a pkt 3, ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" informacje o możliwościach uzyskania koncesji na rozpowszechnianie w sposób rozsiewczy naziemny programu radiowego lub telewizyjnego oraz ustala termin, nie krótszy niż 45 dni od dnia ogłoszenia, do składania wniosków o udzielenie koncesji. W ogłoszeniu określa się: przedmiot postępowania; warunki programowe rozpowszechniania programu, w tym w szczególności rodzaj i charakter programu, częstotliwości lub kanały oraz maksymalną moc promieniowaną i lokalizację stacji nadawczych przeznaczonych do rozpowszechniania programu lub obszar, na którym mogą być wykorzystywane częstotliwości, chyba że do rozpowszechniania programu nie jest wymagana rezerwacja częstotliwości, liczbę koncesji; czas, na jaki może być udzielona koncesja oraz termin i miejsce składania wniosków. Przewodniczący Krajowej Rady, w terminie nie krótszym niż 14 dni od dnia ogłoszenia, o którym wyżej mowa, zamieszcza w co najmniej dwóch drukowanych dziennikach o zasięgu ogólnopolskim informację o tym ogłoszeniu. Rozpatrzeniu podlegają wyłącznie wnioski o udzielenie koncesji w związku z ogłoszeniem. Przewodniczący Krajowej Rady podaje do publicznej wiadomości liczbę wnioskodawców uczestniczących w postępowaniu o udzielenie koncesji. W przypadku złożenia większej liczby wniosków, przekraczających istniejące możliwości rozpowszechniania programów, są one rozpatrywane w ramach jednego postępowania. Podstawę zaskarżenia przedmiotowego ogłoszenia stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, z którego wynika, jakie przesłanki muszą łącznie spełniać akty lub czynności, o których mowa w powołanym przepisie aby mogły zostać objęte kontrolą działalności administracji publicznej. Mowa tu o następujących przesłankach: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art.3 § 2 pkt 1-3 ww. ustawy, b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, d) dotyczą obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, e) są skierowane do indywidualnych podmiotów, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ww. ustawy. Jak wskazuje M. B. w artykule "Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia lub uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA" (Samorząd Terytorialny 2000, Nr 1-2, s. 180-181) omawiane akty lub czynności są to wyłącznie takie, które są skierowane do zindywidualizowanego adresata, znajdującego się w określonej, konkretnej sytuacji; poza zakresem analizowanego pojęcia znajdują się więc akty lub czynności o charakterze generalnie-abstrakcyjnym lub generalnie-konkretnym. Warunki wskazane powyżej muszą być odczytywane łącznie. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczy bowiem aktów lub czynności o charakterze indywidualnym, a więc zwróconym wobec określonych podmiotów, a więc dany akt lub czynność powinna zapaść w przedmiocie indywidualnej sprawy na tle wynikających z przepisu prawa publicznego uprawnień lub obowiązków. Tego rodzaju pośredni związek można uznać za stanowiący faktyczne powiązanie ze Skarżącą. Jednak to, że przedmiotowe Ogłoszenie zostało wydane w konsekwencji stwierdzenia niezachowania terminu, nie oznacza, że dotyczy ono Skarżącej w rozumieniu jej indywidualnego interesu prawnego, związanego z zastosowaniem wobec niej przepisu prawa materialnego. Ogłoszenie nie ma formy orzeczenia administracyjnego i nie może być zaskarżone. W przedmiotowej sprawie Sąd podziela pogląd organu, który trafnie wskazał w odpowiedzi na skargę, iż zaskarżone przez skarżącą spółkę a wydane na podstawie art. 34 ww. ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji ogłoszenie o możliwości uzyskania i rozszerzenia koncesji na rozpowszechnienie programów radiowych nie jest skierowane do określonych i oznaczonych podmiotów, lecz do nieograniczonej i nieoznaczonej liczby adresatów zainteresowanych rozpowszechnianiem programów na podanych w ogłoszeniu warunkach, informując o możliwości uzyskania koncesji, podając warunki zgodnie z dyspozycją przepisu art. 34 ust. 1a ww. ustawy o radiofonii i telewizji i jako takie wyznacza granice oferty publicznej skierowanej do nieograniczonej i nieoznaczonej liczby podmiotów. Ogłoszenie nie jest skierowane do konkretnych, imiennie oznaczonych podmiotów znajdujących się w określonej sytuacji i jako takie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W związku z faktem, iż skarga wniesiona przez skarżącą nie dotyczy aktu lub czynności objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego, Sąd, mając na uwadze, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ppsa skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, postanowił jak w sentencji. W zakresie kosztów zwróconych w pkt 2, Sąd działał na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.