VI SA/Wa 1037/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Asesor WSA Justyna Żurawska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. A. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego oddala skargę

Przedmiotem skargi wniesionej przez J. A. (dalej: "Strona", "Skarżący") jest decyzja z 10 stycznia 2025 r. Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "organ", Prezes NFZ") nr [...], wydana na podstawie art.109 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 146, z późn. zm., dalej: "ustawa o świadczeniach") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "K.p.a."), w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, w której organ ustalił, że Strona nie podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego od 12 października 2024 r. do nadal z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że 28 października 2024 r. do [...]Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wpłynął wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...]. (dalej: "ZUS") o rozpatrzenie sprawy z zakresu objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym Strony od 12 października 2011 r. do nadal, z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności. Organ wskazał, że w oparciu o całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w odniesieniu do okresu objętego żądaniem, ustalono, Strona: - posiadała uprawnienia do prowadzenia pozarolniczej działalności na podstawie wpisu w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej: "CEIDG") od 2 sierpnia 1990 r.; zgodnie z Bazą Internetową Regon rozpoczęła działalność 18 października 1989 r.; brak jest informacji o zawieszeniu czy likwidacji wpisu (dowód: wniosek ZUS), - decyzją ZUS znak: [...]z 26 marca 2012 r. została wyłączona z obowiązkowego ubezpieczenia społecznego od 12 października 2011 r. w związku z nabyciem prawa do emerytury od 12 października 2011 r. (dowód: wniosek ZUS), - od 12 października 2011 r. nie złożyła dokumentów rozliczeniowych, a dokumenty zgłoszeniowe oraz rozliczeniowe zostały sporządzone z urzędu lub systemowo przez ZUS, ostatni pracownik został wyrejestrowany od 1 lutego 2008 r. (dowód: wniosek ZUS), - nie opłacała składek na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej w okresie objętym postępowaniem (dowód: wniosek ZUS), - we wnioskowanym okresie posiada inny tytuł do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych (dowód: dane zawarte w Centralnym Wykazie Ubezpieczonych, dalej: "CWU"). Prezes NFZ wyjaśnił dalej, że w aktach sprawy zgromadzono przekazane przez ZUS kopie pism w tym Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...]. (dalej: "US") z 18 września 2024 r. i z 25 września 2024 r., z których wynikało, że: Strona figuruje w ewidencji osób prowadzących działalność "[...], od 18 października 1989 r. i z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej nie wykazywała w latach 2011 - 2023 przychodów/dochodów, a tylko dochody z emerytury. Prezes NFZ wskazał, że pismem z 29 października 2024 r. zawiadomiono Stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie oraz o prawach strony w postępowaniu. Jednocześnie, wezwano Stronę do złożenia wyjaśnień oraz przekazania wszystkich informacji i dokumentów mogących mieć wpływ na dokonanie rozstrzygnięcia, w szczególności informacji czy od 12 października 2011 r. faktycznie prowadzi działalność gospodarczą. Pismo zostało skutecznie doręczone dorosłemu domownikowi Strony, o czym świadczy data i podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. 13 listopada 2024 r. do organu wpłynęło pismo Strony z 7 listopada 2024 r., w którym Strona wskazała, że nie wyrejestrowała działalności gospodarczej i nie zgłaszała przerw ani jej nie zawieszała. Odpowiadając na otrzymane wyjaśnienia 14 listopada 2024 r. organ skierował do Strony pismo, w którym poprosił o doprecyzowanie złożonych wyjaśnień przez Stronę i wskazanie, czy w okresie objętym postępowaniem prowadziła działalność pozarolniczą. Następnie pismem z 13 grudnia 2024 r, organ poinformował Stronę o możliwości wypowiedzenia się bezpośrednio przed wydaniem decyzji. Pismo zostało skutecznie doręczone dorosłemu domownikowi Strony, o czym świadczy data i podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Organ wyjaśnił następnie, że Strona pozostała bierna na dalszym etapie postępowania. Prezes NFZ, po przytoczeniu przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, uznając stan faktyczny za wyjaśniony stwierdził, że Strona nie podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej od 12 października 2011 r. do nadal. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że Strona w rozpatrywanym okresie posiadała uprawnienia do prowadzenia pozarolniczej działalności na podstawie wpisu w CEIDG. Z informacji zawartych w CEiDG wynika, że Strona dokonała rejestracji prowadzenia pozarolniczej działalności od 18 października 1989 r. Przeważającym przedmiotem działalności gospodarczej była sprzedaż hurtowa drewna, materiałów budowlanych i wyposażenia sanitarnego. W historii wpisu brak jest informacji o okresach zawieszenia wykonywania działalności. Wpis w CEIDG ma status aktywny. W przesłanych wyjaśnieniach z 7 października 2024 r. Strona oświadczyła, że nie zawieszała i zgłaszała przerw w działalności. Strona zgodnie z zapisami w CEIDG nie zaprzestała wykonywania działalności gospodarczej i jej nie zawieszała. Jednakże od 2011 r. Strona nie wykazuje w Urzędzie Skarbowym żadnych przychodów, ani kosztów z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, a tylko dochody z emerytury. Nie były też wydawane decyzje o opłacaniu podatku w formie karty podatkowej. Strona nie składała dokumentów/korekt dokumentów zgłoszeniowych/rozliczeniowych, nie opłacała składek. Ponadto, Strona w wyjaśnieniach podnosiła, że ma zarejestrowaną działalność gospodarczą lecz nie może jej prowadzić. Z przekazanych przez ZUS informacji wynika, że ostatni pracownik został wyrejestrowany od 1 lutego 2008 r. Zdaniem Prezesa NFZ, skoro zostało ustalone, że Strona w okresie od 12 października 2011 r. do nadal faktycznie nie prowadzi pozarolniczej działalności, to stwierdzić należy, że nie posiada w tym okresie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu jej wykonywania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżący zaskarżając decyzję Prezesa NFZ z 10 stycznia 2025 r, wniósł o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów procesowych według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i nie podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w tym nie wyjaśnienie czy Skarżący sprzedawał produkty młodzieży czy dorosłym, 2) art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p,a., polegające na nie wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wyrażającej się zwłaszcza błędnej oceny zebranych dowodów urzędowych z czym wiąże się domniemanie istnienia faktów w nim stwierdzonych co w konsekwencji doprowadziło do uznania okoliczności, że Skarżący nie prowadził działalności, 3) art. 7, art. 77 § 1, art.107 § 3 K.p.a., polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 K.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu fatycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia nie zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107§ 3 K.p.a. 4) art. 8 i 107 § 3 K.p.a., przez nie należyte uzasadnienie skarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji w szczególności nie wyjaśnienia dlaczego mimo, że podleganie ubezpieczeniu wynika z ustawy, a nie ocenie urzędników, 5) art. 9 i art. 11 K.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek wydania decyzji z 10 stycznia 2025 r., 6) przepisów ustawy o świadczeniach, 7) art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi Skarżący powołując się na wyrok WSA w Warszawie z 9 listopada 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1310/2009 podniósł, że czas objęcia obowiązkiem ubezpieczenia społecznego, a więc także ubezpieczeniem zdrowotnym, jest tożsamy z czasem prowadzenia działalności gospodarczej w oparciu o przepisy o działalności gospodarczej lub inne przepisy szczególne. Nie jest przy tym istotne czy uzyskuje się z niej przychody. Czym innym jest kwestia objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, a czym innym kwestia obowiązku płacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne. Okresy prowadzenia działalności gospodarczej, podlegania obowiązkowi ubezpieczenia z tytułu prowadzenia tej działalności oraz ubezpieczenia z tego tytułu nie są tożsame znaczeniowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. W niniejszej sprawie Prezes NFZ uznał, że Skarżący nie podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od 12 października 2011 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej na podstawie wpisu do CEIDG. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym – w zmieniającym się brzmieniu obowiązującym w okresie objętym decyzją – obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej – od 30 kwietnia 2018 r. – ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086) lub przepisów o ubezpieczeniach społecznych lub ubezpieczeniu społecznym rolników. W myśl art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach, obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego osób prowadzących działalność pozarolniczą powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych. Art. 82 ust. 1-4 ustawy o świadczeniach stanowi natomiast, że w przypadku gdy ubezpieczony uzyskuje przychody z więcej niż jednego tytułu do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, o którym mowa w art. 66 ust. 1, składka na ubezpieczenie zdrowotne opłacana jest z każdego z tytułów odrębnie. Jak wynika z art. 5 pkt 21 ustawy o świadczeniach, użyte w tej ustawie określenie osoby prowadzącej działalność pozarolniczą, oznacza osobę, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy systemowej. Jak wynika z art. 8 ust. 6 pkt 1 ustawy systemowej – w zmieniającym się brzmieniu obowiązującym w okresie objętym decyzją – za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność uważa się m.in. osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej, obecnie przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców. Z kolei w myśl art. 13 pkt 4 tej ustawy – w zmieniającym się brzmieniu obowiązującym w okresie objętym decyzją – obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby prowadzące działalność pozarolniczą od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania jej wykonywania, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności gospodarczej zostało zawieszone na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej obecnie przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców. Z przytoczonych przepisów wynika zasadniczo, że osoba prowadząca działalność pozarolniczą na podstawie przepisów Prawa przedsiębiorców spełniająca warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego chyba, że zawiesi wykonywanie działalności gospodarczej. Ponadto, w przypadku gdy ubezpieczony uzyskuje przychody z więcej niż jednego tytułu do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, o którym mowa w art. 66 ust. 1, składka na ubezpieczenie zdrowotne opłacana jest z każdego z tytułów odrębnie. W niniejszej sprawie z ustaleń faktycznych dokonanych przez organ, które nie budzą wątpliwości w niniejszej sprawie wynika, że Skarżący, zgodnie z zapisem CEIDG, rozpoczął wykonywanie działalności gospodarczej 18 października 1989 r., od 12 października 2011 r. nabył prawa do emerytury, z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej nie wykazywał w latach 2011 - 2023 przychodów/dochodów, a tylko dochody z emerytury. Istotą działalności gospodarczej jest jej prowadzenie w sposób ciągły i zorganizowany, na własny rachunek i ryzyko. Zgodnie z art. 3 Prawa przedsiębiorców, działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Zgodnie z art. 2, wcześniej obowiązującej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Prowadzenie działalności gospodarczej zatem stanowią wszelkie działania podejmowane przez przedsiębiorcę w celu zaistnienia czynności dających przychód. Przy czym, przesłanka wykonywania działalności gospodarczej w sposób ciągły nie może być rozumiana jako konieczność jej wykonywania bez przerwy (przez cały rok, miesiąc, tydzień lub dzień), lecz jako zamiar powtarzalności określonych czynności w odróżnieniu od ich przypadkowości, jednorazowości, sporadyczności lub okazjonalności. Przyjmuje się więc, że działalność gospodarcza z założenia ma być działalnością wykonywaną w sposób zorganizowany i nastawioną na nieokreślony z góry okres czasu, a ponadto związana jest z nią konieczność ponoszenia przez przedsiębiorcę ryzyka gospodarczego. Skoro zarejestrowana działalność gospodarcza wiąże się z przymusem podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, co do zasady, jedynie wykreślenie wpisu pozarolniczej działalności gospodarczej z ewidencji lub odnotowanie przerwy w jej prowadzeniu powoduje zawsze, na stałe lub okresowo, ustanie obowiązku ubezpieczenia. Ocena, czy działalność gospodarcza rzeczywiście jest wykonywana (a więc także czy zaistniała przerwa w jej prowadzeniu) należy do sfery ustaleń faktycznych, a istnienie wpisu do ewidencji nie przesądza o faktycznym prowadzeniu działalności gospodarczej, jednakże wpis ten prowadzi do domniemania prawnego, według którego osoba wpisana do ewidencji, która nie zgłosiła zawiadomienia o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, jest traktowana jako prowadząca taką działalność. W konsekwencji domniemywa się, że skoro nie nastąpiło wykreślenie działalności gospodarczej z ewidencji, to działalność ta była faktycznie prowadzona i w związku z tym istniał obowiązek zapłaty składek na ubezpieczenie społeczne (por. wyroki Sądu Najwyższego: z 11 stycznia 2005 r., I UK 105/04, OSNP 2005 nr 13, poz. 198, z 25 listopada 2005 r., I UK 80/05, OSNP 2006 nr 19-20, poz. 309 oraz z 30 listopada 2005 r., I UK 95/05, OSNP 2006 nr 19-20, poz. 311). Domniemanie faktyczne, wynikające z faktu zarejestrowania działalności gospodarczej, może być obalone, możliwe jest zatem ustalenie zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej, mimo nie wykreślenia jej z ewidencji działalności gospodarczej, i w konsekwencji, uchylenie obowiązku ubezpieczenia. Domniemanie to może być obalone wszelkimi środkami dowodowymi. Podkreślenia wymaga, że zaistnienie przerwy w prowadzeniu działalności gospodarczej musi być rzeczywiste, nie związane z warunkami wykonywania działalności gospodarczej i co do zasady przeprowadzenie przeciwdowodu obciąża stronę twierdzącą o faktach przeciwnych twierdzeniom wynikającym z domniemania. W niniejszej sprawie jednak, już z dokumentacji przesłanej 28 października 2024 r. przez ZUS do [...]Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wynika, że Skarżący od 2011 r. faktycznie nie prowadzi spornej działalności gospodarczej, pomimo braku jej wykreślenia z CEIDG, wbrew takiemu obowiązkowi. Wyjaśnienia wymaga, że okres objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego jest tożsamy z okresem faktycznego prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej i jak wskazał Skarżący w skardze powołując się na orzecznictwo WSA w Warszawie, niezależnie od uzyskiwanego przychodu z tej działalności. Oznacza to, że nawet przy czasowym zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej wpisanej do CEIDG, ale nie zawieszonej zgodnie z przepisami ustawy Prawo przedsiębiorców uznaje się, że działalność gospodarcza jest prowadzona, co jest równoważne z objęciem osoby ją prowadzącą obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego i odprowadzania z tego tytułu składek ubezpieczeniowych. Nie ma jednak podstaw do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, a co za tym idzie wymogiem odprowadzania składek ubezpieczeniowych z tego tytułu, osoby która pomimo braku wykreślenia wpisanej do CEIDG działalności gospodarczej, zaprzestała w sposób trwały prowadzenia tej działalności i dowody wykazujące tę okoliczność nie budzą wątpliwości w sprawie, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Mając zatem na względzie powyższe wyjaśnienia Sąd stwierdza, że Prezes NFZ prawidłowo stwierdził w niniejszej sprawie, że Skarżący nie podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego od 12 października 2011 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji, z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej wpisanej do CEIDG, ponieważ zgromadzone w sprawie dowody, opisane w części historycznej niniejszego uzasadnienia, jednoznacznie wskazują że Skarżący w okresie objętym zaskarżoną decyzją w sposób trwały nie prowadził tej działalności gospodarczej. Z tych względów Sąd stwierdza, że niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania oraz przepisów ustawy o świadczeniach. Organ nie mógł naruszyć art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż nie miał on zastosowania w niniejszej sprawie. Sąd nie stwierdził naruszenia procedury przez organ, która mogłaby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ działając na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.) oparł się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, dokonał jego merytorycznej oceny z uwzględnieniem ogólnych zasad proceduralnych określonych w K.p.a i prawidłowo ustalił stan faktyczny, a następnie dokonał jego prawidłowej subsumcji prawnej. Organ podjął zatem wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), a także w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Organ dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego dochodząc do wniosku, że materiał ten potwierdza (art. 80 K.p.a.), że Skarżący nie podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w okresie objętym zaskarżoną decyzją. Organ ustalił okoliczności faktyczne niniejszej sprawy oraz uzasadnił powody nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej dokładnie wyjaśniając przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Sąd oceniając zaskarżoną decyzję nie stwierdził uchybień w zakresie stosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, również takich, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w myśl art. 119 pkt 2 tej ustawy.