V SAB/Wa 84/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący - asesor WSA Marta Sarnowiec-Cisłak po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym skargi M. G. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie przekazania zażalenia w sprawie dotyczącej podjęcia czynności zmierzających do wykreślenia zabezpieczenia hipotecznego postanawia 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz skarżącej M. G. kwotę 100 (słownie: sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

Pismem z dnia 12 listopada 2024 r. M. G. (dalej: strona, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS; organ) III Oddziału w Warszawie w sprawie wszczętej z wniosku strony o zmianę zakresu zabezpieczenia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżąca wniosła o: - zobowiązanie organu do przekazania zażalenia na postanowienie w przedmiocie zmiany zakresu zabezpieczenia do właściwego organu wyższego stopnia (Prezesa ZUS) wraz z całością akt postępowania w terminie 7 dni oraz - zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że pełnomocnik strony złożył wniosek o zmianę zakresu zabezpieczenia zastosowanego w postępowaniu egzekucyjnym. ZUS wydał postanowienie o odmowie zmiany sposobu zabezpieczenia, wobec czego strona złożyła zażalenie do Prezesa ZUS jako organu wyższego stopnia, zgodnie z art. 157a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 83c ust. 1a i ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Mimo istniejącego ustawowego obowiązku przekazania zażalenia do organu wyższego stopnia (art. 133 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego), ZUS nie uczynił tego, nadsyłając stronie jedynie pismo, że jego stanowisko pozostaje niezmienne. Do skargi dołączono m. in. wniosek o zmianę zakresu zabezpieczenia, odpowiedź ZUS z dnia 25 lipca 2024 r., zażalenie strony z dnia 5 sierpnia 2024 r., odpowiedź ZUS z dnia 11 września 2024 r. oraz ponaglenie z dnia 18 września 2024 r. w sprawie bezczynności ZUS. W odpowiedzi na skargę ZUS domagał się jej odrzucenia, akcentując brak właściwości sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zawisła przed tut. Sądem sprawa nie należy bowiem do właściwości sądu administracyjnego. W myśl art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: Ppsa), sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych. Zakres właściwości sądów administracyjnych normują regulacje zawarte w art. 3 i art. 4 ww. ustawy. Pomijając przypadki orzekania przez sądy administracyjne na mocy przepisów szczególnych oraz w sprawach sprzeciwu od decyzji wydanych na podstawie art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 3 § 3 i 2a Ppsa), czy też sporów o właściwość (art. 4 Ppsa), w katalogu przewidzianym w art. 3 § 2 ww. ustawy przewidziano, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Autor skargi złożonej w niniejszej sprawie jako podstawę prawną jej wniesienia wskazał art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa. Jakkolwiek przepis ten przewiduje obowiązek rozstrzygania w zakresie bezczynności organu, to jednak nie może ulegać wątpliwości, że w rozpatrywanym przypadku chodzi o zaniechania (bezczynność) organów w sprawach należących do właściwości sądów administracyjnych. Skarga na bezczynność obejmuje bowiem sytuacje, w których organ nie podjął wymaganych prawem działań w postępowaniu podlegającym sądowoadministracyjnej kontroli. Tylko wówczas można mówić o sprawie sądowoadministracyjnej, której rozpoznanie powierzono sądowi administracyjnemu. Stanowi o tym wprost brzmienie art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, który odwołuje się do form działalności organów administracji publicznej określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Z tego względu ustalenie właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania obecnie analizowanej skargi, wymagało rozważenia, czy sprawa, w której organ pozostawał - zdaniem strony - bezczynny była objęta właściwością sądów administracyjnych. Na tak postawione pytanie należało udzielić odpowiedzi negatywnej. Jak wynika z załączonej do skargi dokumentacji oraz wyjaśnień organu, na podstawie decyzji administracyjnej dotyczącej należności z tytułu składek, ZUS dokonał zabezpieczenia hipotecznego (hipoteka przymusowa) na nieruchomościach spadkodawczyni strony w trybie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1230 ze zm.; dalej: u.s.u.s.). Skarżąca (jako spadkobierczyni), powołując się na art. 157a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm.; dalej: u.p.e.a.), wystąpiła do ZUS z wnioskiem o zmianę zakresu zabezpieczenia poprzez: - wykreślenie hipoteki przymusowej na nieruchomości nr KW [...], stanowiącej zabezpieczenie spłaty nieopłaconych składek oraz - utrzymanie zabezpieczenia w postaci ustawowego prawa zastawu na wierzytelności przysługującej stronie względem M. B. z tytułu spłaty równowartości udziału w nieruchomości nr KW [...]. Strona argumentowała, że nie jest celowe w świetle zasady proporcjonalności utrzymywanie zabezpieczenia w postaci hipoteki przymusowej na nieruchomości o nr KW [...], skoro wierzyciel (ZUS) może zaspokoić roszczenie z kwoty spłaty, jaką zobowiązana jest uiścić M. B.i na której z mocy prawa przysługuje ZUS prawo zastawu. W piśmie z dnia 25 lipca 2024 r. ZUS, odpowiadając na żądanie strony, poinformował, że brak jest podstaw do wykreślenia hipoteki, ponieważ w dalszym ciągu istnieją należności objęte wpisem. Pismem z dnia 5 sierpnia 2024 r. zatytułowanym "zażalenie na postanowienie w przedmiocie zmiany zabezpieczenia", skarżąca domagała się uchylenia postanowienia i zmiany zabezpieczenia zgodnie z wnioskiem, zarzucając naruszenie art. 7 § 2 i art. 7a § 1 u.p.e.a. W odpowiedzi ZUS wskazał, że ustosunkował się już do żądań strony, a jego stanowisko pozostaje niezmienne (pismo ZUS z dnia 11 września 2024 r.). Z powyższego wynika, że istota sporu koncentruje się wokół żądania dłużnika rzeczowego skierowanego do wierzyciela hipotecznego (ZUS) o wykreślenie hipoteki przymusowej ustanowionej na mocy przepisów ustawy o ubezpieczeniach społecznych. Tego rodzaju sprawa nie należy jednak do właściwości sądów administracyjnych. Po pierwsze dostrzec należy, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych uprawnienia sądów administracyjnych zostały ograniczone do spraw przewidzianych w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., tj. spraw dotyczących decyzji przyznających/odmawiających przyznania świadczenia w drodze wyjątku, decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także decyzji w przedmiocie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru. Bezczynność organu w tym zakresie bezdyskusyjnie podlegałaby więc kontroli sądu administracyjnego. Po wtóre, podkreślenia wymaga, że brak było podstaw do kierowania do organu żądania w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem - jak sygnalizował ZUS w odpowiedzi na skargę - egzekucja administracyjna w rozpatrywanej sprawie nie została wszczęta. Sam fakt ustanowienia zabezpieczenia w postaci hipoteki przymusowej na rzecz ZUS - stosownie do art. 26 u.s.u.s. - nie może być utożsamiany z wszczęciem i prowadzeniem egzekucji administracyjnej w celu zaspokojenia należności składkowych (na marginesie zauważyć zresztą należy, że zaspokojenie z przedmiotu hipoteki przymusowej nie w każdym przypadku będzie realizowane w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - zob. art. 26 ust. 7 u.s.u.s.). Nie jest tym samym uprawnione na danym etapie sprawy odwoływanie się do regulacji zawartych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, skoro postępowanie takie w ogóle się nie toczy. Strona pomija, że art. 157a u.p.e.a., który został wskazany jako podstawa prawna żądania, dotyczy zabezpieczenia egzekucyjnego i stanowi o kompetencji organu egzekucyjnego do zmiany bądź uchylenia tego rodzaju zabezpieczenia. Przepis ten nie może być więc traktowany jako źródło uprawnienia do formułowania przez dłużnika rzeczowego żądania wykreślenia hipoteki przymusowej przez wierzyciela hipotecznego. Trafnie w tym względzie akcentował ZUS w odpowiedzi na skargę, że zabezpieczenie hipoteczne dokonane w trybie art. 26 u.s.u.s. jest niezależne od innych form zabezpieczenia dokonywanych w ramach postępowania egzekucyjnego w administracji. W konsekwencji przepisy u.p.e.a., w tym art. 157a nie znajdują w rozpatrywanym przypadku zastosowania. Nie mamy do czynienia z organem egzekucyjnym i zabezpieczeniem egzekucyjnym. Nadmienić należy, że hipoteka ustanowiona na podstawie decyzji ZUS w oparciu o art. 26 u.s.u.s. stanowi hipotekę przymusową, o której mowa w art. 110 pkt 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2023 r., poz. 1984 ze zm.; u.k.w.h.). W przepisach ostatnio powołanej ustawy należy więc poszukiwać mechanizmów prawnych regulujących kwestie wpisu owego zabezpieczenia do księgi wieczystej, w tym dopuszczalnych żądań dłużnika rzeczowego o wykreślenie hipoteki. Przykładowo dłużnik rzeczowy może występować o wykreślenie hipoteki m. in. w razie jej wygaśnięcia wskutek spłaty należności (występując uprzednio do ZUS o wydanie stosownego dokumentu - zaświadczenia potwierdzającego zaspokojenie świadczenia, a następnie występując do właściwego sądu z wnioskiem o wykreślenie hipoteki - zob. art. 31, art. 94 i art. 100 u.k.w.h.), bądź w razie wygaśnięcia hipoteki wskutek bierności wierzyciela (w trybie art. 99 u.k.h.w.). Możliwe jest również skorzystanie z powództwa o usunięcie niezgodności pomiędzy stanem ujawnionym w księdze wieczystej a stanem rzeczywistym, stosownie do art. 10 ust. 1 u.k.w.h. Powstałe na tym tle spory pozostają jednak materią przypisaną sądom powszechnym, a nie administracyjnym. Mając na względzie, że rozstrzyganie o zasadności żądania dłużnika rzeczowego zgłaszanego wobec wierzyciela hipotecznego (ZUS) o wykreślenie hipoteki przymusowej nie należy do właściwości sądów administracyjnych, Sąd stwierdził, że także wniesiona w tym zakresie skarga na bezczynność ZUS wykraczała poza zakres właściwości tych sądów i nie stanowiła sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 2 Ppsa. Sąd był więc zobowiązany odrzucić złożoną przez stronę skargę w myśl art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa, gdyż niniejsza sprawa nie należała do właściwości sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w punkcie 1) sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 Ppsa. O zwrocie kwoty 100 zł uiszczonej tytułem wpisu od skargi orzeczono w punkcie 2) sentencji postanowienia zgodnie z art. 232 § 1 i 2 powołanej ustawy.