V SAB/Wa 74/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - asesor WSA Adrianna Elżbieta Grzymska-Truksa po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w sprawie dotyczącej podejrzenia praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów postanawia: odrzucić skargę.

D. J., dalej "Skarżący" lub "Strona", za pośrednictwem platformy elektronicznej e-puap wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z dnia 27 maja 2023 r., w jej treści wskazując, że: "wnosi skargę na przewlekłe prowadzenie sprawy organu: Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w przedmiocie: dotyczące podejrzenia stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów przez [...] w G. Sp. Z o.o.." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności jest zobowiązany do zbadania, czy w przedmiotowej sprawie skarga jest dopuszczalna. Właściwość rzeczowa sądów administracyjnych określona została w art. 3 i 4 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie, bo obejmującym orzekanie jedynie w sprawach skarg na/spory o: 1)decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; sprzeciwy od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego; w sprawach, 10) w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach; 11) spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej; 12) spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Warunkiem dopuszczalność skargi w zakresie przewlekle prowadzonego postępowania uregulowanego w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. jest wystąpienie określonej podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. W niniejszej sprawie skarżone jest że: "(...) przewlekłe prowadzenie sprawy organu: Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w przedmiocie: dotyczące podejrzenia stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów przez [...] w G. Sp. Z o.o.." Zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 275, dalej "u.o.k.k."), postępowanie antymonopolowe w sprawach praktyk ograniczających konkurencję, postępowanie w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, postępowanie w sprawach o uznanie postanowień wzorca umowy za niedozwolone oraz w sprawach nakładania kar pieniężnych wszczyna się z urzędu. Na podstawie art. 88 ust. 1 i ust. 2 u.o.k.k. stroną postępowania jest każdy, wobec kogo zostało wszczęte postępowanie w sprawie praktyk ograniczających konkurencję jak też, w przypadku praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, na podstawie art. 101 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy stroną postępowania jest każdy, wobec kogo zostało wszczęte postępowanie w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Prezes UOKiK wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania antymonopolowego/ w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów i zawiadamia o tym strony. Artykuł 88 ust. 1 u.o.k.k. jak również art. 101 u.o.k.k. określają zatem, jakie podmioty mają status strony w postępowaniu w sprawach praktyk ograniczających konkurencję/praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Stroną postępowania jest każdy, wobec kogo zostało wszczęte takie postępowanie. Oznacza to, że stroną nie jest osoba składająca Prezesowi UOKiK zawiadomienie dotyczące podejrzenia stosowania praktyk ograniczających konkurencję/ praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów (art. 86 ust. 1/art. 100 u.o.k.k.). Podkreślić należy, co jest szczególnie istotne w rozpatrywanej sprawie, że zawiadomienie nie jest wiążące dla Prezesa UOKiK i to wyłącznie od jego uznania zależy, czy w danym przypadku postępowanie zostanie wszczęte. Z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi wynika, że Skarżący do organu wystąpił z pismem z dnia 28 października 2021 r. pt. "Zawiadomienie", w treści, którego wskazał, że na podstawie art. 100 u.o.k.k. składa zawiadomienie dotyczące podejrzenia stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów przez [...] w G. Sp. Z o.o (k-43-76). Pismem z dnia 14 grudnia 2021 r. Prezes UOKiK udzielił Skarżącemu odpowiedzi na zawiadomienie z dnia 28 października 2021 r., w którym wyjaśnił, że po analizie informacji przekazanych przez Skarżącego organ uznał, że nie podejmie działań w tej sprawie wskazując na motywy takiego działania. Równocześnie Prezes UOKiK wyjaśnił, że zadaniem UOKiK jest ochrona zbiorowych interesów konsumentów, działa wyłącznie w tych sprawach, w których naruszony został interes publiczny, organ podejmuje działania z urzędu, z prawnego punktu widzenia zatem pismo Skarżącego nie jest wnioskiem o wszczęcie postępowania, lecz sygnałam o nieprawidłowościach na rynku, a konsument nie jest stroną ewentualnego postępowania wszczętego przez UOKiK, dlatego nie informuje on konsumenta o działaniach, jakie podejmuje. Równocześnie Prezes UOKiK wyjaśnił, że odpowiedzi na zawiadomienie udziela na podstawie art. 99a ust. 3 w zw. z art. 86 ust. 4 u.o.k.k. Skarżący pismem z dnia 4 lutego 2022 r. skierował do organu kolejne, analogiczne, zawiadomienie w odpowiedzi, na które, jak też na pismo Skarżącego z dnia 25 kwietnia 2023 r., Prezes UOKiK w piśmie z dnia 28 kwietnia 2023 r. wyjaśniał, że treść pisma z dnia 4 lutego 2023 r. został zawarta w piśmie z dnia 28 października 2021 r., na które udzielił już odpowiedzi w sprawie zgłoszonej przez Skarżącego. Zgodnie z art. 86 ust. 1 u.o.k.k. każdy może zgłosić Prezesowi Urzędu na piśmie zawiadomienie dotyczące podejrzenia stosowania praktyk ograniczających konkurencję wraz z uzasadnieniem. art. 99a ust. 1 u.o.k.k. m.in. konsument, może zgłosić Prezesowi Urzędu na piśmie zawiadomienie dotyczące podejrzenia naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 23a, który stanowi o tym, że zakazane jest stosowanie we wzorcach umów zawieranych z konsumentami niedozwolonych postanowień umownych, o których mowa w art. 3851 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny. Zgodnie z art. 99a ust. 3 w związku z 86 ust. 4 Prezes UOKiK przekazuje zgłaszającemu zawiadomienie, w terminie określonym w art. 35-37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, informację na piśmie o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia wraz z uzasadnieniem. Zgodnie z art. 100 ust. 1 u.o.k.k. 1 każdy może zgłosić Prezesowi Urzędu na piśmie zawiadomienie dotyczące podejrzenia stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Bezwzględną przesłanką wystąpienia w sprawie przewlekłości postępowania administracyjnego jest sytuacja, w której postępowanie to jest w toku, czyli uprzednio doszło do jego skutecznego wszczęcia. Natomiast pisma Skarżącego z dnia 28 października 2021 r., jak i z dnia 4 lutego 2023 r., nie zrodziły skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezesa UOKiK. Pisma Skarżącego miały charakter zawiadomień, których treść podlegała ocenie organu i to organ ten, a nie Skarżący, decydował o tym, czy wszcząć i prowadzić postępowanie w związku z podnoszoną przez Skarżącego argumentacją, czy też nie. W niniejszej sprawie Prezes UOKiK nie uznał swojej właściwości w sprawie poruszanej w korespondencji Skarżącego i nie wszczął z urzędu postępowania dotyczącego podejrzenia stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów przez [...] w G. Sp. Z o.o., jak też nie wszczął wobec tej spółki innego postępowania w wyniku zawiadomienia złożonego przez Skarżącego. Zatem postępowania takiego jest brak. Równocześnie wyjaśnić należy, że nawet gdyby postępowanie takie zostało wszczęte przez organ, to Skarżący nie byłby jego stroną. Stroną taką mogłoby bowiem ewentualnie [...] w G. Sp. Z o.o. W efekcie Skarżący nie miałby czynnej legitymacji procesowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na jego przewlekłe prowadzenie. Zagadnienie to było przedmiotem rozważań tut. Sądy w prawomocnych postanowieniach V SAB/Wa 40-43/21. Stanowisko Sądu w nich zawarte Sąd w obecnym składzie podziela i przyjmuje za własne w rozpatrywanej sprawie, zatem będzie się do nich odnosił w dalszej części uzasadnienia. Wcześniej powoływana definicja "Strony" w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów ma charakter szczególny, stanowiąc lex specialis wobec tej obecnej w kodeksie postępowania administracyjnego, na gruncie którego za stronę uważa się każdego, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Niezwykle szeroka koncepcja strony postępowania zawarta w art. 28 k.p.a. nie znajduje zastosowania w toku postępowania toczącego się przed Prezesem UOKiK. Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się bowiem do takich postępowań jedynie w kwestiach nieuregulowanych ustawą o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 83 u.o.k.k.) (patrz: Katarzyna Róziewicz - Ładoń, Postępowanie przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w zakresie przeciwdziałania praktykom ograniczającym konkurencję. Monografia. Opublikowano: LEX 2011). Do uznania, że określona osoba jest stroną, konieczne jest nie tylko posiadanie przez nią interesu prawnego we wszczęciu danego postępowania oraz rozstrzygnięciu go w określony sposób, interes ten musi zostać skonkretyzowany w decyzji kończącej postępowanie, przyznającej danej osobie określone prawa lub nakładającej na nią określone obowiązki. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z kolei zgodnie z § 2 uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Niezbędną przesłanką do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest bowiem posiadanie interesu prawnego czyli istnienie normy prawa materialnego, na podstawie której określona osoba może domagać się konkretyzacji uprawnień lub obowiązków bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jej sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W celu ustalenia interesu prawnego, a tym samym możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, niezbędne jest istnienie związku o charakterze materialnym pomiędzy sytuacją faktyczną danego podmiotu, a normą prawa materialnego. Ponadto Sąd wskazuje, że zawiadomienie organu w trybie art. 99a u.o.k.k. nie przybiera formy postanowienia, ani decyzji oraz nie jest czynnością ani aktem, podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego (analogicznie jak zawiadomienie w trybie art. 100 tej ustawy odnośnie, którego por. postanowienie tut. Sądu z dnia 8 lipca 2008 r., VII SA/Wa 535/08; w postanowieniu tym Sąd wskazał również, że zgodnie z art. 101 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nie daje też osobie zgłaszającej podejrzenie stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów prawa do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony.). Dodatkowo Sąd zauważa, że Prezes UOKiK w piśmie z dnia 14 grudnia 2021 r. wyjaśniając, iż nie podejmie działań w sprawie, równocześnie zasugerował Skarżącemu powiadomienie o istniejącym problemie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i Gminy. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji postanowienia.