V SAB/Wa 65/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie prowadzenia sprawy w przedmiocie zwrotu dotacji postanawia odrzucić skargę.

Starosta Powiatu [...] wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie rozpoznania odwołania Ł. S. jako osoby prowadzącej Technikum Kształcenia Zawodowego nr [...] im. [...] w S. na decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia 5 lipca 2021 r. określającej wysokość należności przypadającej do zwrotu do budżetu Powiatu [...] na kwotę 155.386,88 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Jak stanowi art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Legitymację do wniesienia skargi posiada również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny" oznacza, że ustawa przy określaniu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi odeszła od pojęcia strony, które związane jest z załatwieniem sprawy w postępowaniu administracyjnym. Przyjmuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. W piśmiennictwie zauważa się, że interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., a więc interes prawny we wniesieniu skargi, to nie to samo co interes prawny wynikający z oddziaływania norm prawa administracyjnego na określoną sferę aktywności jednostki (vide: M. Mrówczyński, Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowo-administracyjnym wynikająca z ustaw szczególnych, ZNSA 2015, nr 6, s. 17-41). W świetle powyższego, Sąd uznał, że istotnego znaczenia w niniejszej sprawie nabiera kwestia dopuszczalności skargi wniesionej przez Starostę Powiatu [...], który wydał w tej sprawie decyzję jako organ I instancji. W tym zakresie należy zauważyć, że problem legitymacji skargowej organu administracji, który orzekał w sprawie, doczekał się szeregu wypowiedzi orzecznictwa. W wyroku z dnia 29 października 2009 r. o sygn. K 32/08 (opubl. OTK-A 2009/9/139) Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że "art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Istotne znaczenie ma tu m.in. fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Nie można też zgodzić się z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania." W tym kierunku zmierzają wypowiedzi sądów administracyjnych, pośród których szczególnego znaczenia nabiera uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. o sygn. akt I OPS 2/15, która została podjęta wobec ujawnionego na tle relacji między ustawową zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego a konstytucyjną zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, problemu, czy konieczne jest - w każdym przypadku spraw dotyczących jednostek samorządu terytorialnego - przyznawanie im prawa do odwołania oraz w konsekwencji - skargi do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił w niej obszerne rozważania dotyczące ograniczeń, jakich doznaje jednostka samorządu terytorialnego w zakresie ochrony interesu prawnego (obowiązku, uprawnienia) w sprawach, w których jednocześnie jej organ wykonawczy orzekał jako właściwy organ administracji. Przyjęto w konsekwencji tezę, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko przyjęte w powołanej wyżej uchwale znajduje zastosowanie na tle analogicznych spraw, w których występuje problem pozycji, jaką może - w zależności od etapu załatwiania sprawy - zajmować jednostka samorządu terytorialnego: raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania. W postanowieniach z 22 października 2021 r. o sygn. akt I OSK 1563/21 oraz z 10 listopada 2021 r. o sygn. akt I OSK 1700/21 Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że postępowanie administracyjne nie może być wykorzystywane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. Podkreślić należy, że rola organu pierwszej instancji kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 p.p.s.a, jest organ wydający zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on, ani żaden inny organ tej jednostki samorządu terytorialnego, uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Dopuszczenie do udziału jednostki samorządu terytorialnego jako strony w postępowaniu, w którym organem właściwym do wydania tej decyzji jest na podstawie ustawy organ tej jednostki, budziłoby wątpliwości co do bezstronności postępowania, a ponadto naruszałoby zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Ochronę interesów prawnych jednostek samorządu terytorialnego, gdy są one powołane do wydawania decyzji, na płaszczyźnie zasady praworządności, powinien zapewniać udział prokuratora i postępowanie sądowoadministracyjne. Przenosząc powyższe spostrzeżenia na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć trzeba, że Starosta Powiatu [...] wydał w pierwszej instancji decyzję określającą dla Technikum Kształcenia Zawodowego nr [...] im. [...] w S.wysokość należności przypadającej do zwrotu do budżetu Powiatu [...]. Odwołanie od tej decyzji złożył organ prowadzący ww. technikum. Bezczynność zaś w rozpoznaniu tego odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, stało się przedmiotem skargi wniesionej przez Starostę Powiatu [...]. Wobec tego nie sposób pominąć, że decyzję w pierwszej instancji wydał ten sam organ, który następnie wystąpił ze skargą na bezczynność organu odwoławczego. Podkreślić zatem należy, że Starosta Powiatu [...], który orzekał jako organ pierwszej instancji nie może wnieść skargi na bezczynność w rozpoznaniu środka odwoławczego od wydanego przez niego aktu. Starosta, wydając decyzję w dniu 5 lipca 2021 r., działał jedynie w granicach i na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie. Uprawnienia skargowe powiatu doznały zatem ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ został on w drodze ustawy ulokowany w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną. Nie posiada zatem legitymacji do wniesienia do Sądu skargi na rozstrzygnięcia wydane w postępowaniach zwykłych i nadzwyczajnych (odwoławczych, nieważnościowych lub w przypadku bezczynności organu) odnoszących się do jego decyzji, przez organ wyższego stopnia, jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Ponieważ zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej (zob. postanowienie NSA z dnia 15 lipca 2009 r. o sygn. akt II GSK 1101/08), to wniesiona skarga na bezczynność organu II instancji musiała zostać uznana za niedopuszczalną. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był skargę odrzucić, o czym orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., w sentencji postanowienia.