V SAB/Wa 61/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Iwona Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. K. na bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej w sprawie dotyczącej prawa wykonywania zawodu lekarza postanawia odrzucić skargę

Skarżąca – R. K., pismem z 28 lutego 2022 r., zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o wymierzenie Naczelnej Radzie Lekarskiej (dalej: organ) grzywny za nieprzekazanie skargi z 23 grudnia 2021 r. Do wniosku załączyła odpis pisma z 23 grudnia 2021 r. Sprawę z wniosku o wymierzenie grzywny zarejestrowano pod sygn. akt V SO/Wa 2/22 oraz zobowiązano organ do zajęcia stanowiska odnośnie wniosku strony. Pismem z 16 marca 2022 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek strony oraz przekazał do tutejszego Sądu skargę z 23 grudnia 2021 r. na bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej wraz z aktami sprawy (akta przy sprawie V SO/Wa 2/22). W wykonaniu zarządzenia z 12 października 2022 r. sprawa ze skargi na bezczynność organu została wyłączona z akt sprawy V SO/Wa 2/22 i zarejestrowana pod sygn. akt V SAB/Wa 61/22. Pismem z 3 listopada 2022 r. skarżąca poinformowała Sąd, że jej skarga z 23 grudnia 2021 r. jest nową sprawą i nie dotyczy skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku WSA w Warszawie z 2 listopada 2021 r., V SA/Wa 2774/21. Podkreślała, że sprawa dotyczy zatajania pism kierowanych do organu w okresie od października 2020 r. do kwietnia 2022 r. Wskazywała, że w najbliższym czasie przekaże te pisma do Sądu. W wykonaniu zarządzenia z 18 listopada 2022 r. wezwano organ do nadesłania oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii pism strony przywołanych w treści skargi oraz odpowiedzi na skargę tj. e-maila z 1 czerwca 2021 r. oraz pism z 16 sierpnia 2021 r., 20 października 2021 r. i 16 września 2021 r. W odpowiedzi na powyższe, za pismem z 28 listopada 2022 r., organ przekazał ww. pisma, wskazując jednocześnie, że nie dysponuje pismem z 16 września 2021 r., które prawdopodobnie zostało skierowane do ORL Śląskiej Izby Lekarskiej w Katowicach. Pismem z 5 grudnia 2022 r. skarżąca, odnosząc się do pisma organu z 20 października 2022 r. (wskazane pismo dotyczy odpowiedzi organu na wniosek strony o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi z 23 grudnia 2021 r. i stanowi integralną część akt V SO/Wa 2/22) podkreślała, że brak odpowiedzi organu na jej pisma nie jest jednorazowy a notoryczny i datuje się od 20 października 2020 r. Podnosiła, że jej skarga dotyczy przekroczenia uprawnień, niedopełnienia obowiązków, nadużycia władzy, błędu lekarskiego, stosowania przemocy psychicznej wobec strony, przekroczenia terminów ustawowych na odpowiedź organu, przekroczenia terminu 6 miesięcy zawieszenia lekarza w prawie wykonywania zawodu lekarza, po upływie którego może ubiegać się o jego przywrócenie oraz przekroczenia uprawnień przez Prezesa Izby Lekarskiej. W treści pisma strona domagała się przyznanie sumy pieniężnej w kwocie co najmniej 165 tysięcy złotych w ramach rekompensaty za straty finansowe, jakie poniosła w związku z przekroczeniem przez organ terminu do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku z 2 listopada 2021 r., V SA/Wa 2774/21. Do pisma załączyła dowody w postaci pism kierowanych do Śląskiej Izby Lekarskiej oraz Naczelnej Izby Lekarskiej. Za pismem z 1 stycznia 2023 r. strona nadesłała odpis prawomocnego postanowienia WSA w Warszawie z 19 lipca 2022 r., V SA/Wa 2774/21. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania sprawy podkreślić należy, że merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, stosownie do art. 3 § 2a p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Powołane wyżej przepisy i normy prawne wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, wyjaśniając jakie konkretnie działania organów administracji publicznej, i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów, może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie. W związku z tym, że przedstawiony katalog ma charakter zamknięty, wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres, skutkuje jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Podkreślić przy tym należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność, lecz niepodejmowanie przez organ nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Powyższe wynika z treści art. 149 § 1 p.p.s.a, zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd może zatem uwzględnić skargę na bezczynność organu, nie przesądzając merytorycznej treści rozstrzygnięcia, wyłącznie wówczas, gdy organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce pomimo tego, że miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i określonym terminie, przy czym na taki akt służy skarga do sądu administracyjnego. Z treści skargi wniesionej w niniejszej sprawie wynika, że jej przedmiotem jest bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej w podjęciu działań mających na celu zobligowanie Śląskiej Rady Lekarskiej do udzielenia odpowiedzi na pisma strony w sprawie prawa wykonywania zawodu lekarza. Odnosząc się zatem do treści skargi w pierwszej kolejności wskazać należy, że wyrokiem z 2 listopada 2021 r., V SA/Wa 2774/21 tutejszy Sąd uchylił uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z 15 stycznia 2021 r. nr 1/21/VIII-pouf. oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę nr 69/2020 Okręgowej Rady Lekarskiej w Katowicach z 21 października 2020 r. w przedmiocie zawieszenia prawa wykonywania przez skarżącą zawodu lekarza. Wyrok nie jest prawomocny. Z wyjaśnień strony, jak i nadesłanych na wezwanie Sądu - przez organ - pism wynika, że skarga z 23 grudnia 2021 r. nie dotyczy bezpośrednio sprawy V SA/Wa 2774/21 a stanowi nową sprawę dotyczącą braku reakcji Naczelnej Rady Lekarskiej na pisma strony, w których domaga się ona zobligowania Śląskiej Rady Lekarskiej do udzielania odpowiedzi na jej pisma dotyczące przywrócenia prawa do wykonywania zawodu lekarza. Mając na uwadze powyższe, Sąd ponownie wskazuje, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. postanowienia NSA: z 4 września 2012 r., II GSK 1324/12; z 17 lipca 2012 r., I OSK 1620/12 oraz z 7 lipca 2010 r., II GSK 737/10). Tym samym dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. W okolicznościach niniejszej sprawy bezczynność organu skarżąca upatruje w niepodjęciu działań, mających na celu zobligowanie Śląskiej Rady Lekarskiej do udzielenia odpowiedzi m.in. na pismo strony z 1 lipca 2021 r., stanowiące odpowiedź strony na pismo Śląskiej Rady Lekarskiej z 23 czerwca 2021 r. oraz pismo strony z 16 września 2021 r., podtrzymujące prośbę o przywrócenie prawa wykonywania zawodu, zawierające jednocześnie stanowisko strony o braku podstaw do ponownej oceny zdolności wykonywania przez nią zawodu lekarza (v. k. 55 i k. 63 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Naczelna Izba Lekarska przyznaje, że istotnie nie udzieliła odpowiedzi na e-mail strony z 1 czerwca 2021 r., wezwanie z 16 sierpnia 2021 oraz skargę z 20 października 2021 r., wskazuje przy tym, że jej zachowania nie można określać w kategoriach bezczynności organu administracji publicznej. Sąd w pełni zgadza się z tym stanowiskiem i stwierdza, że przedmiot wniesionej w niniejszej sprawie skargi nie mieści się w żadnej z wymienionych kategorii bezczynności podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. Brak odpowiedzi organu na e-maila lub pismo strony, zawierające w swej treści skierowaną do Naczelnej Izby Lekarskiej informację o zaniedbaniach Śląskiej Izby Lekarskiej w wykonywaniu jej obowiązków (por. pisma strony z 16 sierpnia 2021 r. i 20 października 2021 r. – odpowiednio k. 55 i 63 akt sądowych) nie może być utożsamiane z bezczynnością organu administracji publicznej w sprawie podlegającej kognicji sądów administracyjnych. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargę odrzucił.