V SAB/Wa 49/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Asesor WSA - Adrianna Elżbieta Grzymska-Truksa, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2025 r. sprawy ze skargi A. C. S. J. H. sp. j. z siedzibą w P. na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Głównego Inspektora Farmaceutycznego do rozpatrzenia odwołań od decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie z dnia 27 stycznia 2023 r. znak FASZ.8520.1.26.2022.KP, 2. stwierdza, że Główny Inspektor Farmaceutyczny dopuścił się bezczynności w sprawie opisanej w punkcie 1, 3. stwierdza, że bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. wymierza Głównemu Inspektorowi Farmaceutycznemu grzywnę w wysokości 20 000 zł (dwudziestu tysięcy złotych), 5. oddala skargę w pozostałym zakresie, 6. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz A.C. S. J. H. sp. j. z siedzibą w P. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi A. C. S. J. H. sp. j. z siedzibą w P. -Z. (dalej: "skarżąca", "strona", "spółka") jest bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: "organ odwoławczy", "GIF") w sprawie odwołania wniesionego przez Z. ... z siedzibą w W. oraz odwołania wniesionego przez Ś. O. I. A. w K., od decyzji wydanej na wniosek skarżącej przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie (dalej: "organ I instancji", "WIF") z 27 stycznia 2023 r. znak FASZ.8520.1.26.2022.KP o zmianie zezwolenia nr ... z ... r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w Z. przy ul. .... Przebieg postępowania w sprawie wyglądał następująco. 17 lutego 2023 r. do organu I instancji wpłynęło odwołanie Ś. O. I.A. w K. od decyzji WIF z 27 stycznia 2023 r. znak FASZ.8520.1.26.2022.KP o zmianie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, natomiast 23 lutego 2023 r. do organu I instancji wpłynęło odwołanie Z. ... z siedzibą w W. od tej samej decyzji. W załączeniu do pisma z 21 lutego 2023 r. organ I instancji przesłał obydwa odwołania wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego. 2 marca 2023 r. odwołania wraz z aktami sprawy wpłynęły do organu odwoławczego. W piśmie z 9 czerwca 2023 r. strona zwróciła się do GIF o niezwłoczne rozpoznanie sprawy wskazując, że 29.10.2014 r. zawarła z Narodowym Funduszem Zdrowia umowę na wydawanie refundowanych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych na receptę (dalej: "produkty") o numerze 16-00-05207-14-01 (dalej: "umowa"). W związku ze zmianą firmy strony oraz nazwy apteki zaszła konieczność zmiany umowy w tym zakresie. Jednakże do czasu prawomocnej zmiany nazwy apteki oraz firmy strony przez organy inspekcji farmaceutycznej Narodowy Fundusz Zdrowia odmawia dokonania zmiany umowy ze względu na niezgodność danych umieszczonych w Krajowym Rejestrze Sądowym oraz Rejestrze Aptek. Powyższe powoduje, że umowa nie jest realizowana w zakresie wypłacania stronie refundacji przez NFZ, wskutek czego strona ponosi znaczne obciążenia finansowe do czasu prawomocnego dokonania zmian w zezwoleniu, o które wnosiła przed WIF. Pomimo braku otrzymywania refundacji od NFZ strona prowadząc aptekę realizuje umowę i wydaje pacjentom przysługujące im refundowane produkty. Strona podniosła, że dłuższe utrzymywanie się tego stanu rzeczy rodzi poważne ryzyko powstania po jej stronie stanu zadłużenia, mogącego skutkować koniecznością zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej w aptece, do czasu zakończenia tego postępowania. Strona podniosła, że powyższe powoduje, iż apteka działając jako placówka ochrony zdrowia publicznego, wykonując jej ustawowe zadanie, którym jest zaopatrywanie ludności w leki, wyroby medyczne oraz środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego w zakresie produktów objętych refundacją ponosi znaczne obciążenia finansowe, którym samodzielnie nie jest w stanie przeciwdziałać. Poprawa sytuacji strony w tymże zakresie wymaga niezwłocznego zakończenia niniejszego postępowania, a następnie zmiany umowy. W piśmie z 27 sierpnia 2024 r. strona wniosła ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 §3 k.p.a. (bezczynność) jak i prowadzenia przez organ sprawy dłużej niż jest to niezbędne do jej załatwienia (przewlekłość). W piśmie z 15 listopada 2024 r. GIF poinformował stronę o zamiarze zakończenia postępowania odwoławczego i wydania decyzji oraz pouczył stronę w trybie art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a., wyznaczając termin 7 dni na wypowiedzenie się co do zebranych w postępowaniu dowodów, zgłoszonych żądań lub złożenia nowych wniosków dowodowych. 25 kwietnia 2025 r. strona za pośrednictwem poczty wniosła skargę na bezczynność GIF w przedmiocie rozpoznania odwołania organizacji społecznej od pozytywnej dla spółki decyzji Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 27.01.2023 r. znak: FASZ.8520.1.26.2022.KP, którą zmieniono zezwolenie nr ... na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie A. położonej w Z. przy ul. .... Skarga ta wpłynęła do organu odwoławczego 29 kwietnia 2025 r. Skarżąca zarzuciła GIF naruszenie art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. i wniosła: 1) na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie; 2) na podstawie art. 149 § la p.p.s.a o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4) o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W decyzji wydanej 27 maja 2025 r. znak POWII.503.22.2023.JC.5 organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję WIF z 27 stycznia 2023 r. znak FASZ.8520.1.26.2022.KP o zmianie zezwolenia nr ... znak FASZ.8520.1.65.2014.KP z 27.10.2014 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w Z. przy ul. ..... W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Podstawę prawną działania sądu administracyjnego w przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stanowi art. 149 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Art. 154 § 6 k.p.a. stanowi, że taką grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Art. 154 § 7 k.p.a. stanowi, że uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 k.p.a. Pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. przez sformułowanie: "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie tej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od otrzymania odwołania. W myśl art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. W świetle art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Miesięczny termin do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym jest niezależny od tego czy sprawa wymaga postępowania wyjaśniającego lub czy jest szczególnie skomplikowana. Bieg terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym rozpoczyna się z dniem wpłynięcia odwołania do organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji, przy czym nie wlicza się do tego okresu siedmiu dni, który organ pierwszej instancji ma na realizację obowiązku przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, stosownie do art. 133 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie odwołanie Ś. O. I. A. w K. wpłynęło do organu pierwszej instancji 17 lutego 2023 r., a odwołanie Z. ... w W. 23 lutego 2023 r., wobec czego, uwzględniając termin 7 dni na przekazanie akt sprawy przez organ pierwszej instancji do organu odwoławczego, miesięczny termin do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym kończył się z upływem 24 marca 2023 r. GIF wydał decyzję, w której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, 27 maja 2025 r., co miało miejsce już po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność. Organ odwoławczy miał przy tym świadomość, że brak załatwienia odwołania od decyzji o zmianie zezwolenia na prowadzenie apteki wstrzymuje możliwość wypłacania stronie refundacji przez NFZ za wydawane pacjentom w aptece produkty. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, organ odwoławczy do 15 listopada 2024 r., zatem przez 20 miesięcy od daty przekazania mu odwołań, nie podejmował żadnych czynności mających na celu załatwienie sprawy, w szczególności nie prowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a po upływie udzielonego stronie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. terminu 7 dni, przez kilka kolejnych miesięcy nadal pozostawał w bezczynności. GIF nie informował też strony o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Organ odwoławczy nie wskazał żadnej racjonalnej przyczyny braku podjęcia czynności w sprawie przez tak długi okres. GIF wydał decyzję, w której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, po 27 miesiącach od daty wpływu odwołania, a więc w sposób znaczący, i przy tym nieusprawiedliwiony okolicznościami sprawy, przekroczył ustawowy termin załatwienia sprawy. Organ odwoławczy w sposób oczywisty nie dochował więc staranności, jakiej można wymagać przy prowadzeniu kontrolowanego postępowania odwoławczego. Takie postępowanie organu kłóci się z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), jak również z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu (art. 12 k.p.a.), a przy tym naraziło stronę na ujemne skutki ekonomiczne związane z prowadzeniem apteki o nieuregulowanym statusie prawnym przez okres prawie dwóch lat i pół roku.. W świetle ustalonych powyżej okoliczności należy uznać, że GIF dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Stwierdzoną przewlekłość w okresie 26 miesięcy sąd uznał za rażące naruszenie prawa, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., ponieważ okres rozpoznania sprawy znacznie przekroczył określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym i brak było uzasadnionych przyczyn do tak długiego prowadzenia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty i znaczny. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na wynik zakończenia postępowania i organ nie informuje strony o powodach zwłoki, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, zaś sposób prowadzenia postępowania przez organ podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu odwoławczego do wydania decyzji, bowiem z akt administracyjnych wynika, że organ ten po wniesieniu skargi wydał decyzję, w której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. (wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego określonej sumy pieniężnej) są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. I OSK 1842/17; wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r. sygn. II OSK 1769/17). Sąd na wniosek skarżącej, działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 20 000 zł, uznając że ta kwota ta będzie adekwatna w ustalonych okolicznościach sprawy, a mianowicie zawinionego, nieprawidłowego działania organu administracyjnego oraz przedłużającej się niepewności skarżącej co do wyniku postępowania, mającego istotne znaczenie dla planowania i organizowania prowadzonej przez nią działalności gospodarczej oraz pociągające za sobą niekorzystne skutki ekonomiczne w postaci braku możliwości otrzymywania refundacji od NFZ za wydawane w aptece, w okresie przedłużającego się postępowania administracyjnego, produkty refundowane. Na marginesie należy zwrócić uwagę, że sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę jest wiadomo z innych spraw prowadzonych przed tutejszym sądem, iż takie opóźnienia GIF w załatwianiu spraw w drugiej instancji postępowania administracyjnego nie mają charakteru incydentalnego i wskazują raczej na problem systemowy. Przyznana suma pieniężna mieści się w ramach określonych w art. 154 § 7 k.p.a., albowiem nie przekracza wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa GUS z dnia 11 lutego 2025 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2024 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2024 r. wyniosło 8 181,72 zł. Sąd uznał za niezasadne dalej idące żądanie strony wymierzenia grzywny w górnej granicy ustawowej, jako nieadekwatne do negatywnych skutków jakie spowodowała wobec skarżącej bezczynność organu, i w tym zakresie oddalił skargę. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis sądowy w kwocie 100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego 480 zł i opłata od pełnomocnictwa 17 zł.