V SAB/Wa 22/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Bożena Zwolenik po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. A. N. na przewlekłość postępowania Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] w W. w przedmiocie wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2015 postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić stronie skarżącej – J. A. N., kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.

Przedmiotem skargi J. A. N. (dalej: "Strona" lub "Skarżąca") jest przewlekłość prowadzonego przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (...) w W. (dalej także "organ" lub "Kierownik Biura") postępowania z wniosku strony o przyznane płatności ONW na rok 2015. Ustalono następujący stan faktyczny. W dniu (...) czerwca 2015 r. wpłynął do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (...) w W. wniosek o przyznanie płatności ONW na 2015 r. W dniu (...) stycznia 2016 r. do Strony zostało wystosowane wezwanie do złożenia wyjaśnień odnośnie zadeklarowanych we wniosku działek ewidencyjnych. W dniu (...) lutego 2016 r. do Biura ARiMR wpłynęła odpowiedź Strony na ww. wezwanie. W dniu (...) lutego 2016 r. do Strony wystosowano pismo o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do 31 maja 2016 r. W dniu (...) marca 2016 r. do Biura ARiMR wpłynęło zażalenie na niezałatwienie sprawy dotyczącej płatności ONW na 2015 r. W dniu (...) marca 2016 r. Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (organ II instancji) wydał postanowienie nr (...) o uznaniu skargi na niezałatwienie sprawy w terminie, za nieuzasadnioną. W dniu (...) lutego 2016 r. do Biura ARiMR wpłynęło oświadczenie Strony, iż ostatnim miejscem jej pobytu w kraju było miasto P.. Wobec powyższego w dniu (...) marca 2016 r., Kierownik Biura na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej: "K.p.a.", przekazał zgodnie z właściwością miejscową wniosek Strony do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P., czym zakończył postępowanie administracyjne przed Kierownikiem Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (...) w W. Postępowanie to toczyło się dalej przed Kierownikiem Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P.. Pismem z dnia (...) października 2019 r. Skarżąca złożyła ponaglenie do organu wyższego stopnia podnosząc, że organ pierwszego stopnia prowadził przewlekle postępowanie od (...) marca 2016 r., a w uzupełnieniu ponaglenia wskazała, że organ ten prowadził przewlekle postępowanie już od (...) czerwca 2015 r. Pismem z (...) października 2019 r. Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (...) w W. domagając się: 1) stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2) stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) przyznania od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawie z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", 4) zasądzenia na rzecz Skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu Strona wskazała, że jej wniosek winien zostać rozpatrzony do dnia (...) marca 2016 r., tymczasem była ona sześć razy informowana o przesunięciu terminu i dopiero w dniu (...) listopada 2016 r. została wydana decyzja w tym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę Kierownik Biura wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, gdyż ponaglenie zostało złożone dopiero po zakończeniu postępowania administracyjnego przed Kierownikiem Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (...) w W.. W dniu 1 marca 2016 r. ww. Kierownik Biura na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., przekazał zgodnie z właściwością miejscową wniosek Strony do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P., czym zakończył postępowanie administracyjne przed Kierownikiem Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (...) w W.. Postępowanie to toczyło się dalej przed Kierownikiem Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P.. W przedmiotowej sprawie, przed Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR (...) w W., nie toczy się zatem żadne postępowanie w tej sprawie, gdyż zostało ono zakończone w dniu (...) marca 2016 r. Z tego powodu Skarżąca nie mogła złożyć skutecznego ponaglenia (...) października 2019 r. Analogiczna sprawa do przedmiotowej była rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny. NSA bowiem przejmując sprawę do rozpoznania w składzie siedmiu sędziów odpowiedział na pytanie: "czy wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.", stwierdził, że wniesienie skargi w takich warunkach stanowi taką przeszkodę. Postanowieniem z 2 września 2020 r. II OSK 3732/18 (dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA odrzucił skargę, gdyż strona skorzystała ze środka zaskarżenia w postaci ponaglenia na przewlekłe prowadzenie postępowania dopiero po zakończeniu postępowania administracyjnego. NSA zasadnie wyjaśnił, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, a przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak np. ponaglenie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Skutki ponaglenia dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego można rozważać jedynie w kontekście ponaglenia skutecznie wniesionego. Skutecznie wniesione jest jedynie takie ponaglenie, które wniesiono przed zakończeniem postępowania ostateczną decyzją. Sąd II instancji zwrócił uwagę, że ponaglenie, o którym mowa w art. 52 § 2 i art. 53 § 2b p.p.s.a., to ta sama instytucja, o której mowa w art. 37 § 1 K.p.a., aczkolwiek wywołująca inne skutki prawne na drodze administracyjnej, a inne na drodze sądowoadministracyjnej. Ustanowionego w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. warunku wniesienia skargi po wyczerpaniu środków zaskarżenia nie można wszakże rozumieć jako kreującego warunek skuteczności skargi do sądu oderwany od warunku skuteczności danego środka zaskarżenia - tu: ponaglenia. NSA zasadnie zwrócił uwagę, że treść art. 37 § 1 i 3 K.p.a. pozwala stwierdzić, że ponaglenie, o którym mowa w tych przepisach, nie ma charakteru środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym w ścisłym rozumieniu. Ponaglenie na przewlekłość postępowania spełnia inne funkcje. Zasadniczą jest doprowadzenie do zakończenia postępowania administracyjnego w określonej sprawie. NSA w ww. postanowieniu podkreślił, że skuteczność wniesienia ponaglenia należy łączyć ze stanem prowadzenia sprawy i celem ponaglenia, jest doprowadzenie do załatwienia sprawy w jak najkrótszym czasie. Ostatecznie NSA przyjął, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów K.p.a. jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. W ocenie składu rozpoznającego sprawę skoro w przedmiotowej sprawie nie toczy się żadne postępowanie, gdyż zostało ono zakończone przed Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR (...) w W. w dniu (...) marca 2016 r., to Skarżąca nie mogła złożyć skutecznego ponaglenia (...) października 2019 r. Podkreślenia także wymaga, że ponaglenie jako "środek zaskarżenia" w K.p.a. pojawił się dopiero od 1 czerwca 2017 r. W stanie prawnym obowiązującym w toku postępowania (skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura do 1 marca 2016 r.), w stosunku do którego Strona wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, art. 37 § 1 K.p.a., jako środek zaskarżenia służący kwestionowaniu takiego sposobu prowadzenia postępowania, przewidywał zażalenie do organu wyższego stopnia na przewlekłe prowadzenie postępowania. Ten przypadek także był analizowany przez NSA w powołanym wyżej postanowieniu i sąd II instancji zasadnie wskazał, że art. 52 § 1 p.p.s.a. niezmiennie warunkował dopuszczalność skargi wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. wymieniał m.in. zażalenie jako jeden ze środków zaskarżenia, które mogą być przewidziane w ustawie i muszą być wyczerpane (nie mogą przysługiwać) przed wniesieniem skargi. NSA prawidłowo wskazał, że zażalenie, które w razie przewlekłego prowadzenia postępowania przewidywał art. 37 § 1 K.p.a. przed nowelizacją spełniało te same funkcje, które obecnie spełnia ponaglenie na przewlekłość postępowania - w pierwszej kolejności doprowadzenie do zakończenia postępowania. Tak jak obecnie ponaglenie, tak przed nowelizacją K.p.a. z 7 kwietnia 2017 r. zażalenie, aby spełnić przypisane mu przez ustawodawcę funkcje, musiało zostać złożone w toku postępowania. Mając powyższe na względzie WSA w Warszawie zauważa, że Skarżącej służył przed organem właściwym w sprawie, w której złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, środek zaskarżenia w postaci zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania do organu wyższego stopnia. Natomiast Skarżąca dopiero po zakończeniu postępowania przed Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR Warszawa Zachód, któremu zarzuciła przewlekłe prowadzenie postępowania wniosła do organu wyższego stopnia "środek zaskarżenia" (zażalenie, ponaglenie). Pismo to - jako że nie zostało złożone w toku postępowania - nie mogło być jednak uznane za środek zaskarżenia przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.), który służył Stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a co za tym idzie, którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. W związku z powyższym skoro w sprawie postępowanie, co do którego Skarżąca zarzuca przewlekłość Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR (...), zakończyło się (...) marca 2016 r., a ponaglenie wniesiono pismem z (...) października 2019 r., skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji postanowienia.