V SAB/Wa 19/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Dariusz Czarkowski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. sp. z o. o. w G. na bezczynność Narodowego Centrum Badań i Rozwoju postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. nakazać Skarbowi Państwa - Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wypłacić na rzecz D. sp. z o. o. w G. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi, wpisanego do rejestru opłat sądowych w dniu 20 października 2020 r. pod poz. [...].

D. sp. z o. o. w G. (dalej: "Skarżąca" lub "Strona") dnia (...) listopada 2017 r. zawarła z Narodowym Centrum Badań i Rozwoju z siedzibą w W. (dalej: "NCBiR") umowę nr (...), w ramach działania 1.1 Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020, o dofinansowanie Projektu: (...), na podstawie której Skarżąca zobowiązała się do realizacji projektu, zaś NCBiR zobowiązało się do udzielenia dofinansowania w kwocie (...) zł. Zgodnie z § 12 ust. 5 zawartej między Stronami umowy - w terminie 14 dni od zakończenia danego etapu Projektu, określonego we wniosku o dofinansowanie, Beneficjent przedkłada Instytucji Pośredniczącej raport z realizacji etapu projektu. Raport zawiera sprawozdanie z realizacji etapu Projektu wraz z opisem dotychczasowych wyników Projektu oraz informacją na temat osiągnięcia kamienia milowego. Raport taki podlega ocenie eksperta pod kątem zachowania należytej staranności w realizacji projektu, a także zasadności jego kontynuacji, a tym samym możliwości osiągnięcia zakładanych wyników i celów projektu. W dniu (...) lipca 2018 r. Skarżąca złożyła w NCBiR raport z realizacji etapu I projektu. Raport został poddany ocenie eksperta, w wyniku której uzyskał negatywną ocenę. Zgodnie z procedurą NCBIR kolejnym krokiem było skierowanie raportu do oceny przez dwóch ekspertów i w sytuacji, gdy ich opinie są rozbieżne (jak to miało miejsce w przypadku Raportu z etapu I D. Sp. z o.o.) ostatnim krokiem było zorganizowanie spotkania panelowego w siedzibie NCBIR, na które zaproszony został Beneficjent. Na spotkaniu eksperci w wyniku uzyskania dodatkowych wyjaśnień od Beneficjenta, wypracowali ostateczną decyzję ws. oceny raportu z etapu, a tym samym osiągnięcia zakładanego kamienia milowego. Przy czym, zgodnie z procedurą wszczęcie postępowania w ramach oceny przez dwóch ekspertów powoduje wstrzymanie finansowania projektu do czasu rozstrzygnięcia sprawy. Dnia (...) lutego 2019 r. Strony zawarły aneks do umowy o dofinansowanie, na mocy którego zmieniono kwotę dofinansowania do kwoty (...) zł, przy czym część środków miała zostać przeznaczona na badania przemysłowe, natomiast część środków miała zostać przeznaczona na badania rozwojowe. W wyniku spotkania panelowego w NCBIR, które odbyło się w dniu (...) lipca 2019 r., na podstawie przeprowadzonej dyskusji, jak również w oparciu o dodatkowe dokumenty, Zespół Ekspertów stwierdził, że Skarżąca zrealizowała etap I w znacznej części, jednakże zmieniła jego zakres merytoryczny, a co za tym idzie nie osiągnęła kamienia milowego. Skarżąca zmieniła przyjęte w dofinansowaniu projektu laserowe źródło promieniowania na lampowe. Wprowadzone zmiany oraz realizacja prac badawczych przy niedokonaniu weryfikacji osiąganych rezultatów, spowodowały, że dalsza realizacja projektu była zdaniem NCBiR bezzasadna. Zgodnie z procedurą postępowania w przypadku negatywnej oceny raportu z realizacji zadań NCBiR w dniu 23 sierpnia 2019 r. wystosowało do Skarżącej pismo o wstrzymaniu dofinansowania na mocy § 16 ust. 2 pkt 8 i pkt 9 Umowy o dofinansowanie, a także zaleciło zakończenie dalszej jego realizacji, wzywając Stronę na podstawie § 3 ust. 5 oraz ust. 14 Umowy do złożenia wniosku końcowego wraz z informacją końcową (jednocześnie uznając wydatki poniesione na realizację etapu I za poniesione zgodnie z warunkami umowy). W dniu (...) września 2019 r. D. Sp. z o.o. wniosła pismo, zatytułowane "odwołanie", wnosząc o: 1) powołanie niezależnych ekspertów zewnętrznych do oceny kamienia milowego z etapu I; 2) wyrażenie zgody na przedstawienie wyników oceny kamienia milowego przez eksperta zewnętrznego na koszt Beneficjenta; 3) wyrażenie zgody na przywrócenie realizacji projektu wraz z przesunięciem wydatków, które nie zostały wykorzystane w I etapie realizacji projektu. Pismem z dnia (...) listopada 2019 r. NCBIR, podając stan faktyczny sprawy, poinformowało o podtrzymaniu decyzji o wstrzymaniu dofinansowania projektu z uwagi na fakt, że dalsza jego realizacja i finansowanie ze środków NCBIR nie jest zasadna. Jednocześnie, ponownie wezwano Skarżącą do przedstawienia zestawienia wydatków poniesionych w ramach etapu I tak, by móc ostateczne rozliczyć projekt. Pismem z dnia (...) listopada 2019 r. Skarżąca poinformowała NCBIR, iż nie zgadza się z oceną eksperta dotyczącą zmiany merytorycznej realizacji projektu i informuje o zamiarze powołania własnego eksperta zewnętrznego w celu zbadania zasadności realizacji projektu i zaopiniowanie merytoryczne zmian w wniosku o dofinansowanie. Kolejnym pismem w dniu (...) grudnia 2019 r., Skarżąca wnioskowała o wydłużenie realizacji projektu, argumentując swoją prośbę chęcią powołania niezależnego eksperta do ponownej oceny raportu z etapu I. W odpowiedzi pismem z dnia (...) grudnia 2019 r., NCBIR podtrzymało decyzję o wstrzymaniu dofinansowania, ponownie wzywając Skarżącą do złożenia dokumentów niezbędnych w procesie rozliczania projektu. D. sp. z o. o. w dniu (...) lutego 2020 złożyła w systemie SL2014 wniosek końcowy, a w dniu (...) lutego 2020 do NCBIR wpłynęła informacja końcowa z projektu. W obu Skarżąca wskazała pełną realizację projektu, pomijając fakt uznania przez NCBIR braku celowości jego realizacji po ocenie etapu I. W dniu (...) marca 2020 r. Skarżąca złożyła przez system SL2014 ponaglenie na bezczynność Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju, powołując się na naruszenie przez Komisję Odwoławczą Rady NCBIR terminów określonych w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") w zw. z art. 40 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. z 2020 r. poz. 1861, zwaną dalej "ustawą o Centrum") przy załatwianiu sprawy administracyjnej. Ponadto D. sp. z o. o. wskazała, że pismo z dnia (...) sierpnia 2019 r. nosi znamiona decyzji administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Co więcej (jako że stanowi decyzję administracyjną) nie zawierało ono tak istotnego elementu jak pouczenie o możliwości, trybie i terminach wniesienia odwołania. Ponadto wskazano, że pismo Skarżącej z dnia (...) września 2019 r. stanowi odwołanie od decyzji Dyrektora Finansowania Projektów z powodu uchybień formalnych, ponieważ stroną rozstrzygającą winna być wg. Beneficjenta Komisja odwoławcza Rady NCBIR, a nie Dyrektor Finansowania Projektów. Zdaniem Skarżącej: "dochodzi bo bezczynności organu, albowiem do dnia sporządzenia niniejszego ponaglenia Komisja odwoławcza Rady nie ustosunkowała się do odwołania strony w przepisanym terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania przez stronę". Pismem z dnia (...) września 2020 r. NCBIR poinformowało D. sp. z o. o., że wniesione przez system SL2014 pismo zawierające ponaglenie na bezczynność Komisji odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju uznaje za bezzasadne. W piśmie wskazano, że działania Stron Umowy o dofinansowanie projektu nr (...) z dnia (...) listopada 2017 r. co do zasady nie są regulowane przepisami k.p.a. oraz nie stanowią one rozstrzygnięć w sprawie przyznania środków finansowych na wykonanie projektów w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o Centrum. Pisma z dnia (...) sierpnia 2019 r. dotyczące wstrzymania finansowania nie można traktować jako decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Jednocześnie umowa o finansowanie projektu została zawarta na podstawie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 i przepisy ustawy o Centrum mają zastosowanie do projektu finansowego ze środków unijnych tylko w tym zakresie, w jakim ustawa ta wyraźnie to określa. Dodatkowo art. 40 ustawy o Centrum nie reguluje etapu realizacji umowy, gdy dofinansowanie zostało przyznane, a Beneficjent realizował projekt ze środków przyznanych przez NCBiR (aż do momentu negatywnej oceny raportu z I etapu projektu). Wydłużenia czasu oceny kamienia milowego nie można zatem traktować jako naruszenia procedury konkursowej, lub innego naruszenia formalnego w rozumieniu art. 40 ustawy o Centrum. Ponadto wskazano, że Komisja Odwoławcza Rady NCBIR nie jest organem właściwym do rozstrzygania w sprawach, które regulowane są postanowieniami umowy o dofinansowanie i do których nie mają odpowiedniego zastosowania przepisy k.p.a. Jest natomiast organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawie przyznania środków finansowych na realizację projektów, co w omawianej sprawie nie miało miejsca. Dodatkowo odwołanie, o którym mowa, przysługuje wyłącznie w przypadku naruszenia procedury konkursowej, lub innych naruszeń formalnych, podczas gdy w niniejszej sprawie procedura konkursowa została zakończona, a projekt realizowany jest na podstawie umowy. D. sp. z o. o., pismem datowanym na dzień (...) października 2020 r., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu wnosząc o: 1) stwierdzenie, że Dyrektor Centrum Badań i Rozwoju dopuścił się bezczynności, 2) stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność ww. organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie Dyrektorowi NCBiR, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., grzywny lub przyznania od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.a 4) zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności. W odpowiedzi na skargę NCBiR wniosło o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej na drodze sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia Sądu określone są przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), zgodnie z którymi sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznaczają przepisy art. 3 – 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej jako "p.p.s.a."). Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma charakter prawny procedury rozpatrzenia pisma z dnia (...) września 2019 r., mającym być odwołaniem od pisma NCBiR z dnia (...) sierpnia 2019 r. Uznanie bowiem, że w tym wypadku mamy do czynienia z czynnością z zakresu administracji publicznej oznaczać będzie, iż Stronie przysługuje skarga na bezczynność rozpatrywana przez sądy administracyjne. Innymi słowy zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. W świetle art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U z 2018 r., poz. 1249 ze zm.), dalej zwanej "ustawy o Centrum", rozstrzygnięcia w sprawie przyznania środków finansowych na wykonanie projektów, w tym promesy finansowania, o której mowa w art. 37 ust. 2, są podejmowane przez Dyrektora w drodze decyzji, na podstawie listy rankingowej pozytywnie zaopiniowanych wniosków. Sąd zatem nie ma wątpliwości, iż przyznanie środków finansowych na podstawie powyższej normy prawnej ma charakter procedury administracyjnej. W świetle zaś art. 41 ust. 1 ustawy o Centrum Dyrektor zawiera z wykonawcą projektu, wybranym w drodze konkursu, umowę o wykonanie i finansowanie projektu. W umowie powyższej przewiduje się między innymi: warunki rozwiązania umowy czy sposób i tryb sprawowania przez Centrum nadzoru nad wykonywaniem projektu (art. 41 ust. 2 ustawy o Centrum). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż w piśmie NCBiR z dnia 23 sierpnia 2019 r. wstrzymano dofinansowanie na podstawie § 16 ust. 2 pkt 8 i pkt 9 umowy. Zgodnie z powyższymi normami zawartymi w umowie Instytucja Pośrednicząca może wstrzymać dofinansowanie lub rozwiązać umowę z zachowaniem miesięcznego okresu wypowiedzenia w szczególności przypadku, gdy negatywnie oceniono Raport, o którym mowa w § 12 ust. 5 umowy lub dalsza realizacja Projektu przez beneficjenta jest niemożliwa lub niecelowa. Słusznie zatem wskazuje NCBiR, że przedmiotem niniejszej sprawy jest stosunek o charakterze cywilnoprawnym uregulowany powyższą umową. Powyższe potwierdza również okoliczność, iż w piśmie Skarżącego, zatytułowanym "odwołanie", z dnia (...) września 2009 r. powołuje się on na § 18 umowy dotyczący trybu i zakresu zmian umowy. Mając zatem na uwadze, że powyższe pismo zostało złożone w ramach uprawnień i obowiązków uregulowanych w umowie o charakterze cywilnoprawnej, w ocenie Sądu, nie można wnioskować, iż NCBiR powinno rozpatrzyć przedmiotowe pismo w ramach czynności z zakresu administracji publicznej, a tym samym skarga na bezczynność wniesiona przez Stronę nie podlega pod kognicję sądów administracyjnych. Bezskuteczny jest również argument Strony, iż w sprawie rozpatrzenia pisma z dnia (...) września 2019 r. powinien mieć zastosowanie art. 40 ust. 3 ustawy o Centrum. Powyższa norma prawna ma bowiem zastosowanie na etapie przyznania środków finansowych na projekty, a w niniejszej sprawie spór dotyczy realizacji umowy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, orzeczono jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Z tych względów, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 2 sentencji postanowienia.