V SAB/Wa 124/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Cezary Kosterna, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Asesor WSA - Piotr Wróbel, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi K. J. M. sp.j. z siedzibą w S. na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji udzielającej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1) stwierdza, że Główny Inspektor Farmaceutyczny dopuścił się bezczynności i zobowiązuje organ do rozpoznania odwołania i wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku; 2) stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) w pozostałym zakresie skargę oddala; 4) zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz K. J. M. sp.j. z siedzibą w S. kwotę 597 zł (słownie pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

[...] sp.j. z siedzibą w S. (dalej "Spółka", "Strona" lub "Skarżąca") pismem z dnia 27.10. 2025 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: "organ administracji" lub "GIF") w rozpatrzeniu odwołania złożonego przez organizacje społeczne – [...] Okręgową Izbę Aptekarską w S. (dalej: "[...] ") oraz Związek [...] w W.(dalej: "[...] ") od pozytywnej dla Spółki decyzji Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: "WIF") z 15 listopada 2024 r. znak: WIF-GD.8520.1.4.2024 udzielającej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w R. przy ul. H. Skarżąca zarzuciła organowi administracji naruszenie: art. 35 § 1-3 w związku z art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: "K.p.a.". Spółka wniosła: 1. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", o stwierdzenie, że organ administracji dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu administracji do wydania decyzji w określonym terminie, 2. na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a, o stwierdzenie, że bezczynność GIF miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. o wymierzenie organowi administracji grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 4. o zwrot kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego nierzędnych do celowego dochodzenia praw, wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Spółka wyjaśniła, że skierowała do WIF wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w R. przy ul. H.. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, WIF decyzją z 15.11.2024 r. znak:WGF-GD.8520.1.4.2024 udzielił Spółce zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" w ww. lokalizacji. Powyższa decyzja została zaskarżona do GIF przez organizację społeczną. Odwołanie wraz aktami sprawy wpłynęło do GIF w miesiącu 2024 r. Organ administracji nie wydał decyzji w sprawie, pomimo upływu 9 miesięcy . Spółka w dniu 07.04.2025 r. wniosła do GIF ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Ponaglenie, nie zostało rozpoznane. Organ nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Pismem z dnia 21.05.2025 r. GIF wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31.08.2025 r. Do dnia wniesienia przedmiotowej skargi do Sądu, GIF nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w sprawie Zdaniem Spółki bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Spółka wskazała, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Biorąc pod uwagę czasową skalę przekroczenia przez GIF terminu załatwienia sprawy - w granicach miesiąca - bezczynność organu administracji ma charakter rażącej. Na dzień składania skargi, organ administracji przekroczył wskazany termin przeszło siedmiokrotnie, nie podejmując przy tym żadnych działań mających na celu zminimalizowanie skutków przewlekłości. Zdaniem Skarżącej w sprawie zasadne jest też wymierzenie GIF grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. GIF celowo unikał załatwienia sprawy, która w swoim przedmiocie nie była skomplikowana. Postępowanie dotyczyło zmiany zezwolenia - zmiany firmy spółki jawnej i nie miała cech szczególnie skomplikowanych. W związku z tym nieuzasadnione było przeciąganie postępowania przez organ administracji. W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że odwołanie GOIA wraz z aktami sprawy zostały przesłane przez WIF w dniu 16 grudnia 2024 r. (data wpływu do GIF akt sprawy), zaś odwołanie [...] zostało przekazane dnia 24 grudnia 2024 r. (data wpływu do GIF akt sprawy). Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2025 r. GIF rozpatrzył zażalenie [...] postanowienie Pomorskiego WIF w Gdańsku z dnia 5 listopada 2024 r. znak WIF-GD.8520.1.4.2024 w przedmiocie odmowy dokonania przeglądu części akt postępowania administracyjnego toczącego się z wniosku Skarżącej. Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2025 r. GIF rozpatrzył zażalenie Skarżącej, na postanowienie Pomorskiego WIF w Gdańsku z dnia 15 listopada 2024 r. znak WIF-GD.8520.1.4.2024 odmawiające nadania rygoru natychmiastowej wykonalności udzielonemu Skarżącej zezwoleniu nr 1092/2024 z dnia 15 listopada 2024 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...] " w R. przy ul. H., [...] R.. Dnia 8 kwietnia 2025 r. wpłynęło do ponaglenie Skarżącej co do prowadzonego postępowania. Dnia 21 maja 2025 r. GIF zwrócił się do Pomorskiego WIF o uzupełnienie akt administracyjnych sprawy - poprzez przekazanie oryginału części akt administracyjnych, które były prowadzone w postaci elektronicznej. Dnia 21 maja 2025 r. GIS postanowieniem zawiadomił Stronę i uczestników postępowania, że postępowanie administracyjne w sprawie, nie zostanie ukończone w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a, i jednocześnie organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 31 sierpnia 2025 r Dnia 29 października 2025 r. wpłynęła do Organu skarga z dnia 27.10.2025 r. na bezczynność. W pierwszej kolejności GIF podkreślił, że wbrew stanowisku Skarżącej, w sprawie wystąpił skomplikowany problem natury faktycznej i prawnej, leżący u podstaw wniosku o udzielenie zezwolenia i dodatkowo ograniczonymi możliwościami kadrowymi i organizacyjnymi organu. Organ przyznał, że postępowanie administracyjne nie zostało zakończone w ciągu 11 miesięcy, wliczając terminy konieczne na dokonanie czynności procesowych. Czas prowadzenia postępowania nie jest zatem nadmiernie długi i wynika ze stopnia złożoności sprawy, obszerności materiału dowodowego, ilości składanych wniosków, czasu potrzebnego na doręczenia korespondencji. Organ podkreślił, że w sferze budżetowej kierownicy poszczególnych jednostek organizacyjnych nie mogą swobodnie decydować o liczbie zatrudnianych pracowników, a .muszą postępować zgodnie z odpowiednimi regulacjami dotyczącymi prawa budżetowego i dyscypliny finansów publicznych (por. np. wyrok NSA z 4 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1870/22, CBOSA). Organ zwrócił uwagę na fakt, że rozpoznając sprawę podejmuje działania celowe i nakierowane na zakończenie postępowania. Jak dotąd GIF wystąpił do WIF o uzupełnienie dokumentacji, rozstrzygnął kwestię nadania decyzji WIF rygoru natychmiastowej wykonalności, a także rozpatrzył zażalenie w sprawie odmowy dostępu do akt sprawy. Jednocześnie wskazał, że odwołujący oczekują od GIF jako organu II instancji rozpatrzenia łącznie około dwudziestu twierdzeń w zakresie błędnej oceny dowodów przez Pomorski WIF, zarzutów braku zapewnienia udziału w postępowaniu, w tym dostępu do akt sprawy oraz przeprowadzenie wniosków dowodowych w celu ustalenia stosunku kontroli polegających na badaniu powiązań na poziomie właścicielskim, organizacyjnym (w tym kadrowo-księgowym) oraz finansowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W ocenie Sądu analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji wskazuje na zasadność skargi w zakresie, w jakim zarzuca organowi bezczynność w rozpatrzeniu odwołania, które wraz z aktami sprawy wpłynęło do GIF w dniu 16 grudnia 2024 r. i zostało wniesione przez Pomorską Okręgową Izbę Aptekarską w Gdańsku występującą jako organizacja społeczna w postępowaniu prowadzonym w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w R. przy ul. H.. W dniu 44 grudnia 2024 r. odwołanie od decyzji z 15 listopada 2024 r. wniósł Związek [...] w W.. Sąd przypomina, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej wymienionej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Do tego rodzaju wniosków prowadzi definicja bezczynności sformułowana w aktualnym brzmieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym opóźnieniem organu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą natomiast istotne przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości postępowania. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Realizacji tej zasady służy art. 35 § 1-3 k.p.a., który zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285, 1860 i 2699), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Z kolei art. 36 § 1 i 2 k.p.a., nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W rozpoznawanej sprawie do chwili posiedzenia nie wpłynęła informacja, aby odwołania organizacji społecznych zostały rozpoznane, co oznacza, że od chwili ich wpłynięcia do GIF upłynęło już ponad 27 miesięcy, a tym samym czyni skargę w sposób oczywisty uzasadnioną. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Przystępując do oceny, czy bezczynność organu administracji miała charakter rażący wskazać należy, że choć w niniejszej sprawie zaistniała bezczynność organu, a takie zaniechanie należy ocenić jako naganne, to jednak w ocenie Sądu nie nosi ono cechy rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym za rażące naruszenie prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Sąd podziela stanowisko organu administracji, że w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej pojawił się skomplikowany problem natury faktycznej i prawnej związany z koniecznością ustalenia powiązań spółki z innymi podmiotami z grupy [...]. Powtórzyć należy, że niezakończenie postępowania w terminach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego jest działaniem nagannym. Tak samo ocenić należy niewykonywanie przez organ administracji obowiązku nałożonego przepisem art. 36 § 1 i § 2 K.p.a., stosownie do którego o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Zdaniem Sądu z okoliczności sprawy nie wynika, aby bezczynność organu administracji była wynikiem celowego i niezgodnego z prawem działania. Biorąc pod uwagę stopień skomplikowania sprawy, czas opóźnienia oraz podjęcie przez organ po wniesieniu przez Skarżącą ponaglenia działań w celu niezwłocznego załatwienia sprawy, Sąd stwierdza, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego. Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 2 wyroku. Oceniając zasadność wniosku o wymierzenie organowi administracji grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., Sąd zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), postanowił oddalić skargę w zakresie przyznania sumy pieniężnej (pkt 4. sentencji wyroku). W ocenie Sądu, zważywszy na charakter stwierdzonej bezczynności brak było podstaw do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych wymierzenie grzywny na podstawie ww. przepisu jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany z rozwagą, w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, kiedy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy (podjęcia decyzji), a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji, organ nadal nie będzie respektował obowiązków wynikających z przepisów prawa. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie 5. wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., na które to koszty składają się: wpis od skargi (100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł, tj. stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023 r., poz. 1935 ze zm.}.