V SAB/Wa 110/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący - sędzia WSA Beata Blankiewicz-Wóltańska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w J. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie akt postępowania wyjaśniającego postanawia odrzucić skargę.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa Urzędu Konkurencji i Konsumentów (dalej: "Prezes UOKiK", "organ") [...] sp. z o.o. w J. (dalej "Skarżąca") wskazała, że dotyczy ona bezczynności organu w zakresie, w jakim odmówiono jej udostępnienia akt postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Delegaturę UOKiK w Krakowie toczącego się pod sygnaturą [...]. Skarżąca wskazała, że jej wnioski o udostępnienie akt postępowania wyjaśniającego spotkały się odmową udzielenia tych akt przez Prezesa UOKiK. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie, w razie nieuwzględnienia tego wniosku, o jej oddalenie. Prezes UOKiK wskazał, że postępowanie wszczęte postanowieniem z 22 lutego 2024 r. nr [...] i prowadzone pod sygnaturą [...] to postępowanie wyjaśniające i ma charakter subsydiarny wobec innych postępowań przewidzianych w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów. W postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez Prezesa UOKiK brak jest stron. Przedsiębiorcy wzywani przez Prezesa UOKiK do przedłożenia informacji na potrzeby tego postępowania wyjaśniającego, na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, w tym [...], nie są stronami tego postępowania ani nie przysługuje im prawo wglądu do materiału dowodowego zgromadzonego w aktach tego postępowania. Wstępne ustalenia postępowania wyjaśniającego mają charakter wewnątrzadministracyjny, nie ma w nim podmiotów uczestniczących w postępowaniu według statusu przewidzianego w ogólnym postępowaniu administracyjnym dla stron. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu, albowiem jej wniesienie jest niedopuszczalne. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie obejmującym orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność Prezesa UOKIK w przedmiocie udostępnienia akt postępowania wyjaśniającego do wglądu. Wskazane przez Skarżącą postępowanie wyjaśniające zostało wszczęte przez Prezesa UOKIK postanowieniem nr [...] z 22 lutego 2024 r. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1616 ze zm., dalej "ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów"). Postępowanie to zostało wszczęte w celu wstępnego ustalenia, czy w związku z oferowaniem konsumentom przez [...] sp. z. o.o. w J. (w toku postępowania spółka zmieniła siedzibę na m. W.) oraz [...] sp. z o.o. w J. usługi pod nazwą "Kup teraz zapłać później" nastąpiło naruszenie uzasadniające wszczęcie postępowania w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Podstawę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego stanowił przepis art. 48 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, zgodnie z którym Prezes Urzędu może wszcząć z urzędu, w drodze postanowienia, postępowanie wyjaśniające, jeżeli okoliczności wskazują na możliwość naruszenia przepisów ustawy, w sprawach dotyczących określonej gałęzi gospodarki, w sprawach dotyczących ochrony interesów konsumentów oraz w innych przypadkach, gdy ustawa tak stanowi. Na podstawie natomiast art. 47 cyt. ustawy: Postępowanie przed Prezesem Urzędu jest prowadzone jako postępowanie wyjaśniające, postępowanie antymonopolowe, postępowanie w sprawie o uznanie postanowień wzorca umowy za niedozwolone lub postępowanie w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów; Postępowanie wyjaśniające może poprzedzać wszczęcie postępowania antymonopolowego, postępowania w sprawie o uznanie postanowień wzorca umowy za niedozwolone lub postępowania w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. " Z kolei stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów stroną postępowania jest każdy, wobec kogo zostało wszczęte postępowanie w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Z powyższych regulacji wynika, że postępowanie wyjaśniające ma charakter subsydiarny wobec innych postępowań przewidzianych w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów. W postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez Prezesa UOKiK brak jest stron. Nie jest ono bowiem prowadzone przeciwko określonemu przedsiębiorcy, czy też w jego sprawie. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego jest bowiem określone zjawisko lub miejsce wymagające zbadania. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że wstępne ustalenia postępowania wyjaśniającego mają charakter wewnątrzadministracyjny, nie ma w nim w szczególności podmiotów uczestniczących w postępowaniu według statusu przewidzianego w ogólnym postępowaniu administracyjnym dla stron. Dopiero w postępowaniu merytorycznym (odrębnym od wyjaśniającego) mającym charakter administracyjnego postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych stosuje się reguły procesu administracyjnego, w tym prawa strony do wglądu do przeglądania akt sprawy. Nie będąc stronami (uczestnikami) postępowania wyjaśniającego przedsiębiorcy nie mają prawa wglądu do materiałów postępowania wyjaśniającego. Wskazać należy, że w kontekście wniosku Skarżącej o udostępnienie akt postępowania wyjaśniającego do wglądu, art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) nie miał zastosowania i prawidłowo poinformowano o tym Wnioskodawcę w formie pisma (a nie postanowienia). Skarżąca nie jest stroną postępowania wyjaśniającego, do którego akt chciała uzyskać wgląd i wgląd taki jej nie przysługiwał. Poinformowanie jej o tym nie stanowiło odmowy umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, w rozumieniu ww. przepisu. Reasumując, na gruncie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. dopuszczalna jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu w sytuacji, gdy przepis prawa materialnego nakłada nań obowiązek wydania decyzji administracyjnej, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, czy postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, względnie wydania innego niż wyżej określone aktu lub dokonania czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie, z uwagi na charakter postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Prezesa UOKiK, w którym nie występują strony oraz brak przepisu nakładającego na Prezesa UOKiK obowiązek wydania orzeczenia, czy dokonania określonej czynności, brak jest podstaw do złożenia skargi na bezczynność organu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., Sąd odrzucił skargę jako niedopuszczalną.