V SAB/Wa 11/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Bożena Zwolenik po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. N. na przewlekłość postępowania Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] w W. w przedmiocie wniosku o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014 postanawia: odrzucić skargę.

Przedmiotem skargi J. A. N. (dalej: "Strona" lub "Skarżąca") jest przewlekłość prowadzonego przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (...) w W. (dalej: "organ" lub "Kierownik Biura") postępowania z wniosku o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014. Ustalono następujący stan faktyczny. (...) maja 2014 r. wpłynął do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (...) w W. wniosek o przyznanie płatności na rok 2014. Kierownik Biura Powiatowego (...) października 2015 r. wydał decyzję nr (...)w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego, po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, decyzją z (...) grudnia 2015 r. nr (...) uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. (...) stycznia 2016 r. do Strony zostało wystosowane wezwanie do złożenia wyjaśnień, z prośbą o wskazanie miejsca zamieszkania lub pobytu w kraju, a w przypadku braku takiego miejsca, o wskazanie ostatniego miejsca zamieszkania lub pobytu w kraju. W piśmie z (...) lutego 2016 r. Strona oświadczyła, iż ostatnim miejscem jej pobytu w kraju było miasto P.. Wobec powyższego (...) marca 2016 r., Kierownik Biura przekazał zgodnie z właściwością miejscową wniosek Strony do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P., czym zakończył postępowanie administracyjne przed Kierownikiem Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (...) w W.. Postępowanie to toczyło się dalej przed Kierownikiem Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. w dniu (...) października 2016 r. wydał decyzję nr (...) w sprawie przyznania Stronie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania). Pismem z (...) marca 2016 r. (wpływ do organu (...) marca 2016 r.) Strona złożyła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura powiatowego ARiMR (...) w W.. (...) marca 2016 r. Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał postanowienie nr (...)o uznaniu skargi na niezałatwienie sprawy w terminie, za nieuzasadnioną. Pismem z (...) października 2019 r. Skarżąca złożyła ponaglenie do organu wyższego stopnia podnosząc, że organ pierwszego stopnia prowadził przewlekle postępowanie od (...) marca 2015 r. do (...) października 2016 r. Następnie pismem z (...) października 2019 r. Skarżąca złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (...) w W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 7 stycznia 2021 r., sygn. akt V SAB/Wa 17/20 odrzucił powyższą skargę Skarżącej. Pismem z (...) marca 2021 r. Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ponownie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (...) w W. domagając się: 1) stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2) stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) przyznania od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawie z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", 4) zasądzenia na rzecz Skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kierownik Biura wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zwrócić należy uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18, podjętym w składzie siedmiu sędziów, wyjaśnił, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia i przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak np. ponaglenie. Skutki ponaglenia dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego można rozważać jedynie w kontekście ponaglenia skutecznie wniesionego. Skutecznie wniesione jest jedynie takie ponaglenie, które wniesiono przed zakończeniem postępowania ostateczną decyzją. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że ponaglenie, o którym mowa w art. 52 § 2 i art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", to ta sama instytucja, o której mowa w art. 37 § 1 K.p.a., aczkolwiek wywołującą inne skutki prawne na drodze administracyjnej, a inne na drodze sądowoadministracyjnej. Ustanowionego w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. warunku wniesienia skargi po wyczerpaniu środków zaskarżenia nie można wszakże rozumieć jako kreującego warunek skuteczności skargi do sądu oderwany od warunku skuteczności danego środka zaskarżenia (w niniejszej sprawie: ponaglenia). Sąd zwrócił uwagę, że treść art. 37 § 1 i 3 K.p.a. pozwala stwierdzić, że ponaglenie, o którym mowa w tych przepisach, nie ma charakteru środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym w ścisłym rozumieniu. Ponaglenie na przewlekłość postępowania spełnia inne funkcje. Zasadniczą jest doprowadzenie do zakończenia postępowania administracyjnego w określonej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w ww. postanowieniu podkreślił, że skuteczność wniesienia ponaglenia należy łączyć ze stanem prowadzenia sprawy i celem ponaglenia, jest doprowadzenie do załatwienia sprawy w jak najkrótszym czasie. Ostatecznie przyjął, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Jak już wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym postanowieniu z 7 stycznia 2021 r. sygn. akt V SAB/Wa 17/20, w sprawie ze skargi Skarżącej w tym samym przedmiocie, skoro w przedmiotowej sprawie nie toczy się żadne postępowanie, gdyż zostało ono zakończone przed Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR (...) w W. w 2016 r., a jako sprawa administracyjna ostateczną decyzją Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z (...) października 2016 r., to Skarżąca nie mogła złożyć skutecznego ponaglenia (...) października 2019 r. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powyższym prawomocnym postanowieniu, ponaglenie jako "środek zaskarżenia" w Kodeksie postępowania administracyjnego pojawił się dopiero od 1 czerwca 2017 r. W stanie prawnym obowiązującym w toku postępowania (skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura do (...) marca 2016 r.), w stosunku do którego Strona wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, art. 37 § 1 K.p.a., jako środek zaskarżenia służący kwestionowaniu takiego sposobu prowadzenia postępowania, przewidywał zażalenie do organu wyższego stopnia na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. niezmiennie warunkował dopuszczalność skargi wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast art. 52 § 2 p.p.s.a. wymieniał m.in. zażalenie jako jeden ze środków zaskarżenia, które mogą być przewidziane w ustawie i muszą być wyczerpane (nie mogą przysługiwać) przed wniesieniem skargi. Zażalenie, które w razie przewlekłego prowadzenia postępowania przewidywał art. 37 § 1 K.p.a., przed nowelizacją, spełniało te same funkcje, które obecnie spełnia ponaglenie na przewlekłość postępowania - w pierwszej kolejności doprowadzenie do zakończenia postępowania. Tak jak obecnie ponaglenie, tak przed nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego z 7 kwietnia 2017 r. zażalenie, aby spełnić przypisane mu przez ustawodawcę funkcje, musiało zostać złożone w toku postępowania. Mając powyższe na względzie Skarżącej służył przed organem właściwym w sprawie, w której złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, środek zaskarżenia w postaci zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania do organu wyższego stopnia. Natomiast Strona dopiero po zakończeniu postępowania przed Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR (...), któremu zarzuciła przewlekłe prowadzenie postępowania wniosła do organu wyższego stopnia "środek zaskarżenia" (zażalenie, ponaglenie). Pismo to - jako że nie zostało złożone w toku postępowania - nie mogło być jednak uznane za środek zaskarżenia przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.), który służy stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a co za tym idzie, którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. W konsekwencji uznać należy, że wniesienie (...) października 2019 r. ponaglenia w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez Kierownika BP ARiMR (...) w W., w sytuacji gdy organ ten – postanowieniem z (...) marca 2016 r. przekazał zgodnie z właściwością miejscową wniosek Strony do Kierownika Biura ARiMR w P., stanowiło przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez sąd administracyjny. Etap postępowania prowadzonego przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (...) został bowiem zakończony (...) marca 2016 r., a dalsze postępowanie toczyło się już przed Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR w P.. Zauważenia wymaga, że z uwagi na ww. okoliczności, także fakt, iż Skarżąca pismem z (...) marca 2016 r. (wpływ do organu (...) marca 2016 r.), wniosła zażalenie – a więc środek zaskarżenia na niezałatwienie sprawy w terminie przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. – nie może prowadzić do uznania dopuszczalności obecnie wywiedzionej skargi na przewlekłość. Stanowisko to zgodne jest z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2021 r. sygn. akt I GSK 1044/21. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.