V SA/Wa 993/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant st. specjalista - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skargi PHU M. -P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] ; 2. uchyla postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...]; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na rzecz PHU M. –P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Decyzją [...] z [...] maja 2018 r. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, dalej: "Prezes UOKiK", nałożył na [...] z siedzibą w Warszawie, zwane dalej także "Stroną lub Skarżącą", karę pieniężną w wysokości 75.000 zł za wprowadzenie do obrotu zabawki: Lalka 3,5 "Cute Beaut" art. No. MPC, 72125, kod EAN 5900368721256, niezgodnej z wymaganiami dla zabawek określonymi w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 20 października 2016 r. w sprawie wymagań dla zabawek ( DZ. U. poz. 1730) oraz w pkt 3.1.1 pkt 3.1.2 załącznika nr 1 "Wymagania dla zabawek 3. Wymagania w zakresie właściwości chemicznych" do ww. rozporządzenia oraz zobowiązał Stronę postępowania do uiszczenia powyższej kwoty w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja określająca wysokość ww. należności pieniężnej stała się ostateczna, a w przypadku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję. W powyższej decyzji Prezes UOKiK nakazał Stronie postępowania wycofanie z obrotu ww. zabawki, jej zniszczenie oraz powiadomienie konsumentów o stwierdzonych niezgodnościach. 2. W dniu 22 czerwca 2018 r. wpłynęło do UOKIK pismo strony postępowania, co do którego zaistniały wątpliwości co do jego charakteru. Ostatecznie – po złożeniu dodatkowych wyjaśnień – Organ uznał, że jest to wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. 3. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. Prezes UOKiK stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. 4. W dniu 10 sierpnia 2018 r. wpłynął do UOKiK wniosek Strony postępowania z dnia 10 sierpnia 2018 r., w którym zwróciła się o udzielenie ulgi w spłacie nałożonej decyzją [...] kary pieniężnej poprzez jej umorzenie. 5. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. [...] Prezes UOKiK odmówił umorzenia kary pieniężnej w wysokości 75.000 zł, stwierdzając na podstawie złożonej stronę dokumentacji, że na dzień 31 lipca 2018 r. sytuacja płynnościowa Strony postępowania umożliwiała zapłacenie kary pieniężnej w pełnej wysokości. W ocenie Prezesa UOKiK przedstawiona dokumentacja w kontekście przesłanki ważnego interesu strony postępowania, nie potwierdza występowania ciężkiej sytuacji finansowej oraz że uiszczenie kary pieniężnej wpłynęłoby w sposób znaczący na jej płynność finansową i spowodowałoby powstanie ryzyka dla jej prawnoekonomicznej egzystencji. Prezes UOKiK nie znalazł również przesłanek do uznania, że za umorzeniem nałożonej na stronę kary pieniężnej przemawia ważny interes publiczny. 6. Wnioskiem z dnia 4 stycznia 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy Strona w związku z otrzymaniem decyzji [...] zwróciła się "o pomoc w umożliwieniu ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej nałożonej na naszą firmę horrendalnej kary w wysokości 75.000 zł". Powyższy wniosek został doprecyzowany pismem z dnia 9 stycznia 2019 r., w którym Strona wskazała, iż "Niniejszy wniosek stanowi prośbę do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o ponowne rozpatrzenie sprawy i o udzielenie spółce [...] pomocy de minimis w związku z ważnym interesem strony postępowania", podtrzymując stanowisko, iż zapłacenie nałożonej decyzją [...] kary pieniężnej będzie tożsame z jej likwidacją. W ww. wniosku Strona dowodziła, iż: Zachodzi istotny interes strony postępowania, ze względu na ryzyko utraty płynności finansowej w wyniku zapłaty kary, przedstawiając szczegółowo sytuację finansową firmy, na którą składały się wskazane tam w punktach a-d czynniki. Sytuacja Strony jest nadzwyczajna i niezależna od jej postępowania, wskazując kontrargumenty do wniosków Prezesa UOKiK odnośnie "nadzwyczajności sytuacji" przedstawionych w uzasadnieniu decyzji [...] oraz stwierdzając, iż [...] stara się być gospodarna i stara się ograniczać koszty (...). Prezes UOKiK nie może w związku z tym stwierdzić, że spółka [...] znalazła się w złej sytuacji finansowej ze swojej winy" wskazując jednocześnie, że na zły stan finansowy Strony wpływ miały m.in. takie czynniki jak pożar w 2007 r. oraz skok kursu dolara w 2009 r., rozwój sieci supermarketów oraz zatory płatnicze. Strona podnosi, że zmianie uległ "kształt handlu, a nie tak łatwo zmienić profil działalności firmy i dopasować się do zmieniającego się rynku". W związku z wszystkimi przedstawionymi we wniosku okolicznościami, Strona wskazując, iż uiszczenie kary pieniężnej nałożonej decyzją [...] w całości skutkować będzie utratą płynności finansowej oraz likwidacją prowadzonej działalności, zwraca się o merytoryczne rozpatrzenie sprawy oraz udzielenie pomocy de minimis poprzez umorzenie całości nałożonej kary pieniężnej. 7. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. odmawiającej umorzenia kary pieniężnej nałożonej decyzją z dnia [...] maja 2018 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 67 b § 1 pkt 2 i art. 67 a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 t. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), art. 98 ust. 6 ustawy z dnia 13 kwietnia 2016 r. o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku ( Dz. U. z 2017 r. poz. 1398 oraz z 2018 r. poz. 650) i art. 11 ustawy z dnia 15 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy o systemach zgodności i nadzoru rynku oraz niektórych ustaw (Dz. U. poz. 1338), Prezes UOKiK postanowił utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. W szczegółowym i obszernym uzasadnieniu Prezes UOKiK odniósł się do zarzutów Strony oraz rozważył zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa cały zgromadzony dotychczas w sprawie materiał dowodowy. W ocenie Prezesa UOKiK w przedmiotowej sprawie za udzieleniem stronie postępowania pomocy de minimis poprzez umorzenie zaległej kary pieniężnej nie przemawiał ani ważny interes strony postępowania ani ważny interes publiczny. Prezes UOKiK uznał, iż w pełni uzasadniona jest odmowa umorzenia zaległej kary pieniężnej nałożonej decyzją Prezesa [...] z [...] maja 2018 r. 8. Strona złożyła za pośrednictwem Prezesa UOKiK skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję [...], w której nie sprecyzowała zarzutów co do naruszenia przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego, a które pozwoliłyby określić naruszenie prawa lub interesu prawnego Skarżącego. Strona podejmuje polemikę z przeprowadzoną przez Prezesa UOKiK oceną dowodów oraz poprawnością interpretacji zastosowanych przepisów. Nadto ponownie – aczkolwiek innymi słowy – ponawia argumentację przytaczając w uzasadnieniu Sądu w punkcie 6. 9. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zawarte w zaskarżonych decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I Zgonie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) sądy administracyjne – podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tego aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie, bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych – co do zasady – sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowania funkcji orzeczniczych – kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organów administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego jej załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność ( a niekiedy bezczynność) tego organu. Nie może zatem – co do zasady- zastępować organu administracji publicznej. II Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 3 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) p.p.s.a., w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcje sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowania działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych – w pierwszym rzędzie weryfikowana poprzez pryzmat podstawowych zasad postępowania administracyjnego – stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa (vide P.Piszczek : Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego w świetle orzecznictwa NSA, Episteme 2008, nr 79, s.21-54) III W powyższym kontekście – stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. – należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. (dalej k.p.a.) lub w innych przepisach (np. w art. 247 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa – Dz. U. z 2017 r. poz. 201 ze zm. – dalej O.p.). Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć ( a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. Za usprawniające tok postępowania administracyjnego należy uznać rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w art. 145 § 3 p.p.s.a. polegające na tym, że w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 tego przepisu, Sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza to postępowanie. IV Kolejną – istotną zmianą – służącą usprawnieniu postępowania administracyjnego jest przyznanie sądom administracyjnym uprawnienia do merytorycznego orzekania ( art. 145 a p.p.s.a.), które stanowi odstępstwo od funkcjonującego równolegle modelu kasacyjnego. Celem zmiany jest przyznanie sądowi – w zakresie objętym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 p.p.s.a. – uprawnienia zobowiązania organu w kwestii wydania decyzji lub postanowienia o wskazanym rozstrzygnięciu w określonym przez Sąd terminie, o ile okoliczności sprawy będą uzasadniały wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Sąd nie tyko może uchylić zaskarżony akt administracyjny, ale wskazać – w wiążący sposób – tryb załatwienia sprawy albo jej rozstrzygnięcie. Regulacja ta przyznaje więc Sądowi prawo do merytorycznego , któryrozstrzygnięcia, które jest jednak wyłączone, gdy przepisy pozostawiają to uznaniu organu. V Istotnym – z punktu widzenia zakresu przedmiotowego kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne I instancji jest art. 134 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; wprowadzony jednak został wyjątek od tej zasady dotyczący skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego. Przeprowadzona zmiana wynika z brzmienia dodanego art. 57 a p.p.s.a., który wprost stanowi o związaniu sądu administracyjnego granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną w tego rodzaju sprawach. VI W tym kontekście – stosownie do treści art. 135 p.p.s.a.- zwrócić uwagę należy, że Sąd stosuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. In concreto na dezaprobatę zasługuje procedura poprzedzająca wydanie postanowienia z dnia [...] lipca 2018 r., którym stwierdzono uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd pragnie zwrócić uwagę, że w decyzji z dnia [...] marca 2018 r. trafnie zwrócono w pouczeniu, że Strona może korzystać z dwóch środków zaskarżenia (tertio non datur): wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który należy złożyć w terminie 14 dni licząc od dnia doręczenia decyzji; gdyby zaś zamierzała zakwestionować tylko rozstrzygnięcie zawarte w pkt III decyzji, to ma na to 7 dni; skargi do WSA w Warszawie – w terminie 30 dni od doręczenia aktu administracyjnego. Skoro decyzję Prezesa UOKiK z dnia [...] maja 2018 r. doręczono stronie 4 dni później, to od dnia 29 maja 2019 r. rozpoczynają bieg terminy do jej zaskarżenia. Tak więc w dacie sporządzenia i złożenia w UOKiK przez Stronę stosownego pisma, co miało miejsce 22 czerwca 2018r., istniała- w świetle uwag poczynionych w pkt VI uzasadnienia Sądu – jedynie możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia do WSA; tam też należało skierować pismo Strony z odpowiedzią na skargę wraz z aktami sprawy. Sąd jest władny kompetentnie ocenić czy skarga – złożona w takiej postaci – jest środkiem zaskarżenia i czy może zostać merytorycznie rozpoznana. Należy wyjaśnić, że nawet najcięższe uchybienia ( jak np. wniesienie skargi po terminie 30 dni, czy brak jej podpisu) nie upoważniają Organu do podjęcia działań sanacyjnych (np. wezwania Strony do załączenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi, czy też uzupełnienia skargi przez jej podpisanie). VIII. Naruszając nie tylko opisany wyżej wymóg przekazania sprawy do Sądu, a także znacząco treści art. 8 i 9 k.p.a. (co do braku realizacji zasady pogłębienia zaufania obywateli, jak też zasady rzetelnego informowania stron), Prezes UOKiK pismem z dnia 26 czerwca 2018 r. zwrócił się do Strony z mylną sugestią, iż przysługuje jej jeszcze możliwość żądania ponownego rozpatrzenia sprawy (która faktycznie nie istniała, bo pismo Strony z dnia 22 czerwca 2018r. zostało złożone po upływie 14 dni od doręczenia decyzji), jak też wskazał na możliwość potraktowania tego pisma jako wniosku o udzielenie ulgi w spłacie nałożonej kary pieniężnej ( gdy pismo to można było samodzielnie uznać za skargę do Sądu, a decyzja nie była ostateczna). Tak więc Organ "zapomniał" o wskazaniu, iż przedmiotowe pismo można jeszcze uznać za skargę do Sądu. Strona zapewne – nie przypuszczając, że Prezes UOKiK naruszy art. 8 i 9 k.p.a., działając w zaufaniu do tego Organu – wybrała najgorszy wariant, a mianowicie pismem z dnia 9 lipca 2018 r. poinformowała, że żąda "ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy", wobec czego Organ wydał postanowienie, o którym była wyżej mowa. IX. Sąd – kiedy Strona nie korzysta z usług profesjonalnego pełnomocnika – jest szczególnie wyczulony na stwarzane przez Organy sytuacje mające szkodzić jej interesom. Celowe pomijanie okoliczności, co do których Strona miała wybór (in concreto – uznania pisma z dnia 22 czerwca 2018 r. za skargę, a taką możliwość wskazano w treści pouczenia zawartego w decyzji Prezesa UOKiK z dnia [...] maja 2018 r. – vide treść pisma tego Organu z dnia 26 czerwca 2018 r., w którym wskazuje się na to, że być może "Organ błędnie odczytał intencję Strony, która zwraca się z innym żądaniem", nie wskazując expressis verbis, że chodzi tu o możliwość uznania pisma Strony z dnia 22 czerwca 2018 r. za skargę do Sądu - budzi sprzeciw Sądu i wymaga radykalnych działań przewidzianych dyspozycją art. 135 p.p.s.a. X W konsekwencji uchylając obie decyzje Prezesa UOKiK (albowiem zostały wydane w konsekwencji naruszenia prawa, o czym była wyżej mowa), a także postanowienia Prezesa UOKiK (wydanego w efekcie sugestii Organu jakoby Stronie przysługiwała jeszcze możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy było to całkowicie wykluczone – vide pismo z dnia 26 czerwca 2018r. Prezesa UOKiK), Sąd wskazuje na potrzebę potraktowania pisma Strony z dnia 22 czerwca 2018 r. za skargę, którą należy przekazać – wraz z stosownymi załącznikami – do WSA w Warszawie. XI. Stronę zaś Sąd poucza o możliwości uzupełnienia treści tej skargi (tj. pisma z dnia 22 czerwca 2018 r.), w tym także o treści zamieszczone w skardze złożonej w niniejszej sprawie, a dotyczące nieadekwatności kary do "przewinienia". Istnieje też możliwość rozbudowania jej o dalsze zarzuty, zgodnie z informacją zawartą w pouczeniu do decyzji Prezesa UOKiK z dnia [...] maja 2018 r. XII. W tej więc sytuacji Sąd jest zwolniony od oceny zarzutu skargi (w kwestii umorzenia kary pieniężnej), albowiem – z uwagi na treść wyroku – poczyniona argumentacja byłaby przedwczesna. Aktualny stan sprawy stwarza podstawę do podjęcia oceny legalności decyzji opisanej w pkcie 1 uzasadnienia Sądu. XIII. Mając na względzie treść art. 145 § 1 pkt 1a i 1c w zw. z art. 135 oraz 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.