V SA/Wa 959/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Arkadiusz Tomczak po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu "M." [...] spółka jawna w J. od decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 6 kwietnia 2023 r. nr POWII.503.11.2022.AKW.6 w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz wnoszącej sprzeciw – "M" [...] spółka jawna w J. kwotę 597,00 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;

Przedmiotem wniesionego do Sądu sprzeciwu "[...]" [...] Spółka jawna w [...] (dalej: "Skarżąca" lub "Strona") jest decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej także: "GIF") z 6 kwietnia 2023 r. znak: [...] uchylająca decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z 18 października 2022 r. (znak: Nr [...]) udzielającą "[...]" [...] spółka jawna z siedzibą w [...] zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "Apteka [...]" zlokalizowanej przy ul. [...] [...] w [...] gm. [...]; Kontrolowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych: W dniu 14 kwietnia 2022 r. "[...]" [...] Spółka jawna w [...] złożyła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej także: "WIF") wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "Apteka [...]" zlokalizowanej przy ul. [...] [...] w [...], gm. [...]; Decyzją z 27 maja 2022 r. (znak: [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny po rozpoznaniu złożonego wniosku udzielił [...], prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą: "Apteka [...]", promesy udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w [...] przy ul. [...] [...], na okres do dnia 31 maja 2024 r. Postanowieniem z 7 października 2022 r. Minister Zdrowia, działając na wniosek [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, na podstawie art. 99 ust. 3e ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2301, dalej: "u.p.f."), wyraził zgodę na wydanie przez organ I instancji "[...]" [...] Spółce jawnej z siedzibą w [...] zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w [...], przy ul. [...] [...], z pominięciem ograniczenia geograficznego określonego w art. 99 ust. 3b ustawy - Prawo farmaceutyczne. Zgoda Ministra Zdrowia podyktowana była interesem publicznym oraz koniecznością zaspokojenia potrzeb miejscowej ludności w zakresie dostępu do produktów leczniczych. W konsekwencji wydania postanowienia Ministra Zdrowia, WIF decyzją z 18 października 2022 r. (Nr [...]) udzielił Skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "Apteka [...]", zlokalizowanej przy ul. [...] [...], w [...], gm. [...]. Decyzja została odebrana w siedzibie urzędu osobiście przez pełnomocnika Skarżącej 18 października 2022 r. Pismem z 2 listopada 2022 r. [...], która nie była uczestnikiem postępowania przed organem I instancji, złożyła pismo oznaczone jako odwołanie od decyzji udzielającej "[...]" [...] spółka jawna z siedzibą w [...] zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "Apteka [...]" zlokalizowanej przy ul. [...] [...] w [...], gm. [...] formułując żądanie uchylenia rozstrzygnięcia WIF oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, Główny Inspektor Farmaceutyczny zaskarżoną sprzeciwem decyzją z 6 kwietnia 2023 r. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z 18 października 2022 r. udzielającą Skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W motywach wskazał, że kluczowym zagadnieniem w sprawie na aktualnym etapie jej rozpoznania jest kwestia przysługiwania [...] przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym przez "[...]" [...] Sp. J. wnioskiem o udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wskazał GIF co do zasady, w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej krąg stron postępowania jest zawężony wyłącznie do wnioskodawcy, tj. podmiotu ubiegającego się o zezwolenie na prowadzenie apteki, co jednak nie wyklucza możliwości jego poszerzenia na gruncie okoliczności konkretnej sprawy administracyjnej. Przepisy u.p.f. nie zawierają normy szczególnej, określającej krąg stron postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a więc również – zdaniem GIF - brak jest podstaw do automatycznego ograniczenia kręgu stron tylko do wnioskodawcy. GIF powołując się na art. 28 k.p.a. stwierdził, że [...] ma interes prawny w uczestnictwie w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "Apteka [...]" zlokalizowanej przy ul. [...] [...] w [...]. Dzieje się tak z uwagi na wydanie na jej rzecz decyzji z 27 maja 2022 r. na podstawie art. 37an u.p.f., stanowiącej przyrzeczenie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w [...] przy ul. [...] [...], na okres 31 maja 2024 r. Zdaniem GIF dla oceny, czy [...] przysługuje interes prawny do udziału w postępowaniu należy zbadać skutki, jakie może za sobą nieść pozytywne załatwienie wniosku o zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej względem sytuacji prawnej wydanej uprzednio promesy. Tych skutków GIF dopatruje się w urzeczywistnieniu ograniczeń ustawowych dotyczących możliwości funkcjonowania aptek ogólnodostępnych zlokalizowanych w tej samej gminie lub w bliskiej odległości względem siebie. Z chwilą wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "Apteka [...]" zlokalizowanej przy ul. [...] [...] w [...] gm. [...] na rzecz "[...]" [...] Sp. J. z siedzibą w [...], zaktualizowała się potencjalnie negatywna przesłanka wydania zezwolenia w oparciu o udzieloną promesę, określona w art. 37an ust. 3 lit. c u.p.f., bowiem [...] przestała spełniać warunki wykonywania działalności objętej zezwoleniem na prowadzenie apteki ogólnodostępnej określone w promesie. Przy czym kluczowe znaczenie ma fakt, że stało się tak na skutek działań podjętych przez organ, leżących poza możliwościami oddziaływania [...]. Z tego względu, w ocenie GIF, [...] przysługuje status strony w kontrolowanym postępowaniu. Pominięcie w postępowaniu przed organem I instancji strony postępowania uzasadnia uchylenie decyzji tego organu i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia w szczególności wówczas, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, że czyni to sprawę niewyjaśnioną w całości. Taka sytuacja występuje, gdy organ I instancji naruszył prawo strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów lub na skutek popełnionych błędów nie ustalił wszystkich stron prowadzonego postępowania, co naruszyło zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Z tej przyczyny postępowanie z wniosku o wydanie zezwolenia wymaga zdaniem GIF ponownego przeprowadzenia w całości już od fazy wstępnej, w której powinno nastąpić zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania, poprzez fazę postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego z uwzględnieniem udziału pominiętej strony, aż do wydania rozstrzygnięcia. We wniesionym do Sądu sprzeciwie Strona zarzuciła GIF naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z 18 października 2022 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wniosła m. in. o o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego. Wskazała że na podstawie udzielonego zezwolenia od miesięcy prowadzi już aptekę ogólnodostępną. Pismem z 5 maja 2023 r. Skarżąca uzupełniła sprzeciw formułując dodatkowo zarzuty naruszenia art. 6 k.p.a, art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 16 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 61a k.p.a., art. 80 k.p.a., 105 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. art. 138 § 2 k.p.a., art. 37an u.p.f., art. 99 ust. 3b u.p.f. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw okazał się zasadny. Zgodnie z treścią art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej jest znacznie uproszczone w porównaniu do typowego postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem jest skarga. W postępowaniu tym nie biorą bowiem udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd – wbrew stanowisku GIF - nie stwierdza, by organ I instancji w prowadzonym na wniosek Skarżącej postępowaniu w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej pominął stronę postępowania. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek'’. Wskazać należy, że przyznanie statusu strony nie zależy wyłącznie od żądań i twierdzeń podmiotu wnioskującego o przyznanie statusu strony lub od uznania organu orzekającego w sprawie, lecz wynika z treści norm administracyjnego prawa materialnego regulujących określony stosunek prawny. Z przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne nie wynika, aby podmiot, który uzyskał promesę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej miał uprawnienia w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na rzecz innego podmiotu. W wyroku z dnia 8 listopada 2022 r. (sygn. akt II GSK 915/19) Naczelny Sąd Administracyjny zasadnie wskazał, że "o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny i musi istnieć i norma prawa materialnego przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, a więc sytuację, w której określony podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej lecz nie znajduje ono oparcia w przepisach prawa materialnego i powszechnie obowiązującego. Organ upatruje interesu prawnego [...] w treści art. 37an ust. 3 lit. c u.p.f., bowiem z chwilą wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "Apteka [...]" zlokalizowanej przy ul. [...] [...] w [...] gm. [...] na rzecz "[...]" [...] Sp. J. z siedzibą w [...], potencjalnie zaktualizowała się negatywna przesłanka wydania zezwolenia w oparciu o udzieloną promesę, określona w art. 37an ust. 3 lit. c u.p.f., bowiem [...] przestała spełniać warunki wykonywania działalności objętej zezwoleniem na prowadzenie apteki ogólnodostępnej określone w promesie. Rzecz jednak w tym, że owa przesłanka negatywna ma charakter jedynie hipotetyczny i potencjalny, a ustawa Prawo farmaceutyczne zawiera jurydyczne możliwości odstąpienia od wymogów lokalizacyjnych związanych z funkcjonowaniem nowo tworzonych aptek. Oznacza to, że kontrolowane obecnie postępowanie nie ukształtowało sfery obowiązków i uprawnień [...]. O ile z uwagi na rynkowe reguły konkurencji niewątpliwie posiadała interes faktyczny w rozstrzygnięciu dotyczącym zezwolenia dla Skarżącej, o tyle decyzja dotycząca Skarżącej nie ukształtowała definitywnie sfery jej praw i obowiązków. Tym samym Sąd stwierdza, że – wbrew stanowisku GIF – organ I instancji nie procedował w niniejszej sprawie z pominięciem strony postępowania. Po wtóre GIF w ogóle nie rozważył czy nie rozstrzygał w sprawie decyzji organu I instancji, która mogła już zyskać walor ostateczności i prawomocności (z uwagi – jak utrzymuje Skarżąca – złożenie oświadczenia na podstawie art. 127a § 1 k.p.a.). Wreszcie nie ustalono kiedy i w jaki sposób o treści decyzji dowiedziała się [...], co także mogło nie być obojętne dla prowadzonego postępowania. Ponownie procedując w sprawie organy będą związane stanowiskiem Sądu co do braku przysługiwania [...] przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przez Skarżącą. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d powołanej ustawy.