V SA/Wa 885/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Asesor WSA - Adrianna Elżbieta Grzymska-Truksa, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi B. K. i Z. K. na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 24 lutego 2023 r. nr DE NK/00003/2023 w przedmiocie odmowy zamknięcia cmentarza parafialnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz B. K. i Z. K. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi B. K. i Z. K. (dalej: "Skarżący", "Strony") jest decyzja Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: "MPWIS", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 24 lutego 2023 r. nr NK/00003/2023, utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Płońsku (dalej: "PPIS" lub "organ I instancji" ) z 17 stycznia 2022 r. nr HKN 1/2022 odmawiającą zamknięcia cmentarza parafialnego zlokalizowanego pomiędzy ulicami [...] w P. [...] w P. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 17 sierpnia 2019 r. (data wpływu do PPIS 10 grudnia 2019 r.), Skarżący wystąpili z żądaniem zamknięcia cmentarza parafialnego [...] w P., zlokalizowanego pomiędzy ulicami [...] i [...] w P. wskazując na naruszenie wymaganej odległości pól grzebalnych cmentarza od budynków mieszkalnych, powodującym zagrożenie sanitarne dla właścicieli nieruchomości sąsiadujących z cmentarzem. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego PPIS wydał decyzję z dnia 17 stycznia 2022 r. odmawiającą zamknięcia ww. cmentarza parafialnego. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w dniu 11 stycznia 2021 r. pracownicy PPIS dokonali kolejnej wizji lokalnej na cmentarzu parafialnym w P. w obecności proboszcza Parafii [...] w P. W dniu kontroli nie stwierdzono nowych pochówków oraz chowania osób zmarłych w części cmentarza objętej zakazem zawartym w decyzji HKN NR 26/05 z dnia 19 października 2005 r., znak HKN-6067/26/05. Z informacji uzyskanej w dniu 21 kwietnia 2021 r. (data wpływu 27 kwietnia 2021 r.) ks. kan. J. R. proboszcz Parafii [...] w P., złożył pisemną informację, że w strefie 50 m od zabudowań mieszkalnych przy ulicy [...] nie ma pochówków. Natomiast są pochówki na cmentarzu parafialnym w innej części cmentarza, która nie jest objęta zakazem chowania. Pochówki odbywają się do grobów rodzinnych i w miejscach wolnych. W dniu objęcia parafii, tj. od 3 lipca 2019 r., w strefie znajdującej się w odległości 50 m od budynków mieszkalnych od ulicy [...] w P. (oznaczonej sygnaturą D1, DD1 według ewidencji grobów cmentarza parafialnego w P.) było 301 miejsc przeznaczonych do pochówków. Od 3 lipca 2019 r. przeniesiono szczątki dwóch osób do innej części cmentarza parafialnego, natomiast trzydzieści sześć rodzin, które miały miejsca w strefie D1 i DD1, tj. znajdującej się w odległości 50 m od budynków mieszkalnych od ulicy [...] w P., gdzie nikt nie był pochowany w tych miejscach, otrzymało w innej części cmentarza parafialnego miejsce lub zrezygnowało z obecnego miejsca. W 2021 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. wpłynęło 10 wniosków o wydanie zgody na ekshumacje zwłok/szczątków ze strefy znajdującej się w odległości 50 m od budynków mieszkalnych przy ulicy [...] w P., osoby te uzyskały zgodę na ekshumację. Organ stwierdził, że wobec zaprzestania nowych pochówków należy uznać, iż ww. decyzja z dnia 19 października 2005 r. jest obecnie właściwie respektowana. Decyzja ta nakazywała zaniechania dalszego pochówku zmarłych w odległości mniejszej niż 50m od budynków mieszkalnych usytuowanych w sąsiedztwie cmentarza przy ul. [...] i ul. [...] w P.. Organ wskazał również, że w odpowiedzi na zapytanie PPIS, Urząd Miejski w P. udzielił informacji, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta P., uchwalonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 11 października 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych obszarów miasta P., położonych w strefach: północnej-centralnej, wschodniej i przemysłowej (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r., poz. 9980), obejmujący teren cmentarza parafialnego przy ul. [...] i ul. [...], w odległości mniejszej niż 500 m od granicy obszaru cmentarza (obszar IZC), nie zawiera terenów przeznaczonych pod zbiorniki wodne, służące jako źródło zaopatrzenia sieci wodociągowej w wodę do picia i potrzeb gospodarczych. Natomiast Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej w P. sp. z o. o., ul. [...], [...] P., w odpowiedzi na zapytanie PPIS, poinformowało, że w odległości mniejszej niż 500 m od granicy cmentarza nie znajdują się ujęcia wody o charakterze zbiorników wodnych służących jako źródła zaopatrzenia w wodę do picia i potrzeby gospodarcze wodociągu publicznego P., Budynki mieszkalne na posesjach znajdujących się przy ulicach [...], [...] i [...] w P. są podłączone do sieci wodociągowej i są zaopatrywane w wodę przeznaczoną do spożycia z miejskiej sieci wodociągowej. Wszystkie posesje na ww. ulicach podłączone były do sieci wodociągowej, w okresie gdy nie obowiązywały przepisy dotyczące konieczności montażu zaworów antyskażeniowych uniemożliwiających wtórne zanieczyszczenie wody (Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225). Spółka nie posiada wiedzy nt. wyposażenia ww. posesji we własne ujęcia wody. Wobec powyższego, organ stwierdził, że art. 4 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 195), dalej: "u.p.i.s.", które dotyczą zamknięcia cmentarza jako szczególnego rodzaju obiektu użyteczności publicznej, jeżeli naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych na terenie cmentarza spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, a jednocześnie innego rodzaju, zakazu lub nakazu, nie ma w sprawie zastosowania. Strona wniosła odwołanie. Decyzją z 24 lutego 2023 r. Mazowiecki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000), dalej: "K.p.a." utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zamykanie cmentarzy nie należy do kompetencji organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1947), dalej: " ustawa o cmentarzach", o zamknięciu cmentarza komunalnego decyduje właściwa rada gminy lub rada miasta po zasięgnięciu opinii właściwego państwowego inspektora sanitarnego, natomiast o zamknięciu cmentarza wyznaniowego decyduje właściwa władza kościelna po zasięgnięciu opinii właściwego państwowego inspektora sanitarnego w myśl art. 10 ust.1 ustawy Wobec powyższego PIS nie ma podstaw prawnych do rozstrzygania w zakresie dotyczącym zamknięcia cmentarza parafialnego w P. Decyzją PPIS z dnia 19 października 2005 r. nr HKN 26/05, znak: HKN-6067/26/05, nakazano zaniechania przez Parafię dalszych pochówków zmarłych w odległości mniejszej niż 50 m od budynków mieszkalnych usytuowanych w sąsiedztwie cmentarza przy ulicy [...] i ulicy [...] w P. Organ wskazał, że PPIS podjął wszelkie możliwe działania, na podstawie art. 1 ust. 1 u.p.i.s., zgodnie z którym Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami higieny środowiska w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych, które miały na celu sprawdzenie czy zostały naruszone wymagania higieniczne i zdrowotne. Pracownicy PPIS wielokrotnie dokonywali kontroli sanitarnych (urzędowe, interwencyjne) oraz wizji lokalnych na terenie cmentarza parafialnego w P. W toku prowadzonych postępowań ustalono, że w strefie 50 m od zabudowań mieszkalnych przy ulicy [...] nie ma pochówków. Natomiast są pochówki w innej części cmentarza, która nie jest objęta zakazem chowania. Pochówki odbywają się do grobów rodzinnych i w miejscach wolnych. PPIS uzyskał również stanowisko Urzędu Miejskiego w P. dotyczące miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. oraz Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w P. sp. z o. o., że w odległości mniejszej niż 500 m od granicy cmentarza nie znajdują się ujęcia wody o charakterze zbiorników wodnych służących jako źródła zaopatrzenia w wodę do picia i potrzeby gospodarcze wodociągu publicznego P. Organ stwierdził również, że wykonanie badania gleby w zaistniałej sytuacji nie ma dodatkowego znaczenia, biorąc pod uwagę, że aktualne przepisy prawa nie precyzują tego zagadnienia. Wobec powyższego organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję MPWIS z 24 lutego 2023 r. złożyli B. K. i Z. K., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak też o uchylenie decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucili: 1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób niedokładny, powodujący ustalenie wadliwego stanu faktycznego, stwierdzającego, że w strefie 50 m od zabudowań mieszkalnych przy ul. [...] nie ma pochówków, które odbywają się w innej części cmentarza, w sytuacji gdy na przedmiotowym cmentarzu nie ma innego wolnego terenu pochówku, albowiem cmentarz jest wypełniony do administracyjnych granic terenu, co widać zarówno i podczas wizji lokalnej, jak i na mapie terenu dostępnej w geoportalu (geoportal.gov.pl), 2) naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a poprzez brak wyczerpującego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Skarżących zakaz pochówków w odległości 50 m od ich posesji nie jest respektowany. Organ nie przeprowadził żadnych konkretnych badań celem ustalenia, czy rzeczywiście sytuacja zaistniała w związku z już dokonanymi pochówkami w odległości mniejszej niż 50 m, co więcej organ nie zweryfikował, czy nie są dokonywane pochowki w istniejących już grobach, tych, które powstały w granicy objętej zakazem. Część grobów wg obliczeń Skarżących, została posadowiona w odległości 16 m od granicy ich działki. W odpowiedzi na skargę MPWIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy orzekający w sprawie organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 24 lutego 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z 17 stycznia 2022 r. odmawiającą zamknięcia cmentarza parafialnego zlokalizowanego pomiędzy ulicami [...] i [...] w P. Parafii [...] w P. Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 27 ust. 1 u.p.i.s., w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny posiada kompetencję do nakazania, w drodze decyzji, usunięcia w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień (art. 26 ust. 1 u.p.i.s.). Jednocześnie, jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w art. 26 ust. 1 tej ustawy, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny jest uprawniony do nakazania unieruchomienia zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcia obiektu użyteczności publicznej, wyłączenia z eksploatacji środka transportu, wycofania z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcia lub zaprzestania innych działań. Zdaniem Sądu zakresem zastosowania tego przepisu objęte jest zamknięcie cmentarza, jako szczególnego rodzaju obiektu użyteczności publicznej, jeżeli naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych na terenie cmentarza spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, a jednocześnie innego rodzaju zakaz lub nakaz nie byłby w tym zakresie skuteczny. Decyzją z 19 października 2005 r. znak: HKN 26/05, PPIS nakazał zaniechanie przez Parafię [...] w P. dalszego pochówku zmarłych w odległości mniejszej niż 50 m od budynków mieszkalnych usytuowanych w sąsiedztwie cmentarza przy ul. [...] i ul. [...] w P. Wyrokiem z 21 marca 2018 r. sygn. II OSK 2294/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Parafii [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 maja 2017 r. sygn. VII SA/Wa 1407/16 uwzględniającego skargę Skarżącej (B. K.) na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z 20 kwietnia 2016 r. nr GIS-HŚ-NS-0260-1/EN/16 utrzymującą w mocy decyzję MPWIS z 8 stycznia 2016 r. nr DE HKN.03451/2015 stwierdzającą nieważność decyzji znak: HKN 26/05. Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach, Minister właściwy do spraw zdrowia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej, ministrem właściwym do spraw klimatu oraz ministrem właściwym do spraw środowiska, określił w drodze rozporządzenia jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze, które w szczególności określa: szerokość i odległość pasów izolacyjnych terenu cmentarnego od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywnościowe, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywnościowe oraz studzeń, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeby gospodarcze. Odległość powinna wynosić co najmniej 150 m, może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Z art. 21 ust. 1 ww. ustawy o cmentarzach w związku z art. 26 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s., wynika kompetencja organów nadzoru sanitarnego w odniesieniu do cmentarzy. Uprawnienia nadzorcze oznaczają więc uprawnienia kontrolne wraz z możliwością wiążącego wpływania na organy nadzorowane w jego działalności. Zgodnie bowiem z art. 1 pkt 1 ww. ustawy Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami higieny środowiska. Organ ten sprawuje zapobiegawczy i bieżący nadzór sanitarny oraz prowadzi działalność zapobiegawczą i przeciwepidemiczną w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska (art. 2 u.p.i.s.). Na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących higieny środowiska, a zwłaszcza wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, gleby, wód i innych elementów środowiska w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach i utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości i urządzeń użyteczności publicznej (jakimi są również cmentarze). Jeżeli zatem inspektor sanitarny stwierdzi naruszenie przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne lub nienależyty stan cmentarza, to – z mocy prawa – jest zobowiązany do podjęcia działań w celu ochrony zdrowia publicznego. Ustawodawca, w art. 4 ww. ustawy wyraźnie odwołuje się do "zakresu ustalonego w odrębnych przepisach", a więc także w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, PPIS po rozpatrzeniu wniosku Państwa K. z dnia 17 sierpnia 2019 r. (data wpływu do PPIS 10 grudnia 2019 r.), którzy wystąpili z żądaniem zamknięcia cmentarza parafialnego Parafii [...] w P., zlokalizowanego pomiędzy ulicami [...] i [...] w P., w związku z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 3029/20 z dnia 18 lutego 2021 r. uchylającego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 887/20 dotyczący ww. cmentarza i zaskarżoną decyzję MPWIS z dnia 09 marca 2020 r. nr DE HKN/00505/2020 oraz poprzedzającą ją decyzję PPIS z dnia 02 stycznia 2020 r. znak HKN.4336.10.1.2020, PPIS wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zamknięcia przedmiotowego cmentarza w związku z naruszeniem przez Parafię [...] w P., ul. [...], [...] P. art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2021 r, poz. 195). Sąd podkreśla, że we wskazanym wyżej wyroku z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 3029/20, dotyczącym przedmiotowego cmentarza, NSA stwierdził, że "...niemożność zachowania norm sanitarnych w wypadku pełnego wykorzystania pól grzebalnych – co w konsekwencji prowadziłoby do pochówków z naruszeniem wymaganej prawem odległości od terenów mieszkalnych lub ujęć wody – powoduje, że cmentarz ulega zamknięciu. Nie ma możliwości chowania zmarłych z naruszeniem tych odległości. Na uwagę zasługuje, że art. 21 ust. 1 ww. ustawy o cmentarzach posługuje się pojęciem "nadzoru", którym określa się najczęściej sytuacje, w których organ nadzorujący jest wyposażony w środki oddziaływania na postępowanie organów nadzorowanych. Uprawnienia nadzorcze oznaczają więc uprawnienia kontrole wraz z możliwością wiążącego wpływania na organy nadzorowane w jego działalności. W tej sprawie określony katalog uprawnień nadzorczych organów sanitarnych wynika z art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s., które są władne wydać m.in. nakaz zamknięcia, który w okolicznościach tej sprawy ewentualnie, tj. w przypadku istnienia zagrożenia sanitarnego, powinien zostać skierowany do właściwej władzy kościelnej, która jest odpowiedzialna za zamknięcie cmentarza wyznaniowego (art. 1 ust. 5 ww. ustawy o cmentarzach). Jednak określona ocena w tym zakresie powinna zostać poprzedzona stosownym postępowaniem wyjaśniającym mającym na celu wskazywane przez skarżących zagrożenie sanitarne i zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 oraz art. 80 K.p.a. Jak bowiem wynika z wniosku skarżących, wskazywano w nim na wyczerpanie możliwości grzebalnych przedmiotowego cmentarza i dokonywanie tam pochówków z naruszeniem norm odległościowych. Należy wskazać, że tego rodzaju uchybienia nie są akceptowalne z uwagi na interes publiczny (poważne uchybienia), ponieważ grożą za nie sankcje karne, o jakich mowa w art. 18 ustawy o cmentarzach. Dlatego tym bardziej właściwy organ nadzoru sanitarnego powinien zająć się merytorycznie wnioskiem skarżących celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na względzie czy funkcjonowanie przedmiotowego cmentarza nie powoduje aktualnie zagrożenia sanitarnego i czy rzeczywiście cmentarz ten powinien zostać zamknięty. W tych warunkach organ nadzoru powinien rozważyć jakie ewentualnie działania nadzorcze przedsięwziąć w przypadku gdy potwierdzą się zarzuty skarżących, w tym dotyczące naruszenia nakazu wynikającego z ww. decyzji z 2005 r. polegającego na zaniechaniu przez Parafię (...) dalszego pochówku zmarłych w odległości mniejszej niż 50 m od budynków mieszkalnych usytuowanych w sąsiedztwie cmentarza ....". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I Instancji podjął wszelkie możliwe działania, które miały na celu sprawdzenie czy zostały naruszone wymagania higieniczne i zdrowotne, a pracownicy PPIS wielokrotnie dokonywali kontroli sanitarnych (urzędowe, interwencyjne) oraz wizji lokalnych na terenie cmentarza parafialnego w P. Jednakże materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy nie potwierdza tej oceny. W aktach sprawy znajdują się dwa protokoły kontroli: - z dnia 21 kwietnia 2021 r. nr 46/2021, podmiot kontrolowany: Parafia [...] w P.(pkt 1 protokołu), z którego wynika, że ustalono, iż zostaną przekazane informacje dotyczące m.in. przeniesienia szczątków ze strefy D1, DD1, ile osób zrezygnowało z wcześniej wykupionych miejsc, ilości zajętych grobów wraz z ilością osób pochowanych (pozostałych do przeniesienia), wykazu osób pochowanych wraz z przypisanym miejscem oraz datą pochówku (pkt 2 protokołu), a także, iż nie stwierdzono nieprawidłowości (pkt 3 protokołu), - z dnia 15 września 2021 r. nr 1611/2021, podmiot kontrolowany: Parafia [...] w P. (pkt 1 protokołu), z którego wynika, że pracownicy PPIS dokonali wizji lokalnej w związku z przedstawionym dokumentem pomiaru geodezyjnego dokonanego w dniach 10-14 września 2021 r., proboszcz J. R. zobowiązał się do przekazania kopii ww. dokumentu do PPIS (pkt 2 protokołu), ), a także, iż nie stwierdzono nieprawidłowości (pkt 3 protokołu). W protokole brak informacji co było przedmiotem wizji lokalnej i jakich dokonano ustaleń. Pismami z dnia: 21 kwietnia 2021 r., 5 maja 2021 r. oraz 1 września 2021 r. Parafia przekazała część danych, o których mowa w ww. protokołach. Nie udzielono jednak żadnych informacji dotyczących ilości zajętych grobów wraz z ilością osób pochowanych (pozostałych do przeniesienia), a także wykazu osób pochowanych wraz z przypisanym miejscem oraz datą pochówku. Zdaniem Sądu organ odwoławczy, podejmując decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Z akt sprawy nie wynika także, aby organ odwoławczy podjął jakiekolwiek działania zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego w kontekście zarzutów zawartych w odwołaniu z dnia 19 stycznia 2023 r. od decyzji organu I instancji. Ponadto akta sprawy przedstawione Sądowi są niekompletne, w aktach sprawy brak wniosku Skarżących z dnia 17 sierpnia 2019 r., do którego odwołuje się w uzasadnieniu decyzji zarówno organ I, jak i II instancji, brak również informacji dotyczącej wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 11 stycznia 2021 r., na którą powołuje się w uzasadnieniu decyzji organ I instancji. Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, co oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania przed organami oraz przed sądem, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wskazał dodatkowe informacje m.in. stwierdził że według ewidencji grobów przeznaczonych do pochówku prowadzonej przez Parafię [...] w P., w strefie Dl, DDl i DO (odległość 50 m od zabudowań przy ulicy [...]) znajdują się 123 groby, w których spoczywają 174 osoby. 36 rodzin, które miały groby murowane w strefie Dl, DDl i DO, gdzie nikt nie był pochowany, otrzymało nowe miejsca w innej części cmentarza lub z niego zrezygnowało. Wszystkich miejsc przekazanych rodzinom służących do grzebania zmarłych w wymienionych strefach jest 263. Ksiądz proboszcz Parafii [...] zobowiązał się do rozpoczęcia prac porządkowych, m.in. zasypania grobów będących w posiadaniu parafii, znajdujących się w strefie objętej zakazem pochówku. Sąd zwraca uwagę, że odpowiedź organu na skargę nie może stanowić uzupełnienia zaskarżonej decyzji. Odpowiedź na skargę będąca pismem procesowym w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie może także stanowić załącznika zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kontroli sądu nie są wywody zawarte w odpowiedzi na skargę, lecz prawidłowość wydanej przez organ decyzji (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 lutego 2020 r.,III SA/Lu 366/19; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt 452/18, WSA w Bydgoszczy z dnia 13 października 2020 r. I SA/Bd 458/20). W ocenie Sądu, działający w sprawie organ naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 K.p.a., będącej naczelną zasadą postępowania administracyjnego wynika, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2001 r. sygn. akt I SA 1110/01, LEX 75 516). W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, zadaniem organu będzie ustalenie stanu faktycznego sprawy w sposób niebudzący wątpliwości, z odniesieniem się do twierdzeń i dowodów podanych przez Skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 200 p.p.s.a. w punkcie drugim wyroku. Na wysokość zasądzonych kosztów składa się wpis w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł i 17 zł z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.