V SA/Wa 847/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant: specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2013r. sprawy ze skargi P.M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Oddala skargę

W dniu 3 kwietnia 2009 r. do Biura Powiatowego ARiMR C. wpłynął wniosek P.M. o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2009. W powyższym wniosku P.M. zgłosił do płatności działki położone w gminie K. z obrębu ewidencyjnego H. o numerach ewidencyjnych: [...] Decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR C. z [...] listopada 2009 r. przyznano P.M. płatność w ramach systemu wsparcia bezpośredniego w wysokości 9527,32 zł. W dniu 19 stycznia 2009 r. do Biura Powiatowego ARiMR w C. wpłynęła od KRUS w P. informacja, iż P.M. w latach 2004-2007 nie użytkował własnych gruntów rolnych oraz, że od dnia 30 kwietnia 2004 do chwili obecnej pobiera zgodnie z prawem rentę rolniczą w pełnej wysokości. Do powyższej informacji dołączone zostały umowy dzierżawy (umowa z dnia [...] stycznia 2004 r. między P.M. i A.D. dot. nieruchomości rolnej położonej w H. gmina K. składającej się z działek nr [...]; umowa z dnia [...] września 2008 r. między P.M., a A.D. dot. nieruchomości rolnej położonej w H. gmina K. składającej się z działek nr [...]; umowa z dnia [...] września 2008 r. umowa między P.M., a A.D. dot. nieruchomości rolnej położonej w H. gmina K. składającej się z działek [...] – wszystkie umowy zawarte zostały na okres 10 lat) oraz oświadczenia stron umowy o egzekwowaniu stosunku dzierżawnego. Decyzją z [...] listopada 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego w C. z dnia [...] listopada 2009 r. przyznającej P.M. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 rok. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, iż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 2 lit. a-d Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. We L 30 z d 31 stycznia 2009 r.) płatność bezpośrednia jest przyznawana rolnikom którzy prowadzą działalność rolniczą. Działalność rolnicza zdefiniowana została natomiast jako produkcja, hodowla lub uprawa produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Jednocześnie, zdaniem organu, zakres tej definicji pokrywa się z definicją zawartą w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24, z późn, zm.). Tym samym, jeżeli strona potwierdziła zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej w celu uzyskania prawa do renty z KRUS, to okoliczność ta winna być wzięta pod uwagę przy udzielaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organ I instancji wskazał, iż przekazując posiadanie gospodarstwa rolnego na podstawie zawartych umów dzierżawy, wnioskodawca utracił prawo do ubiegania się o udzielenie płatności bezpośredniej, które zostało uzależnione od faktu posiadania przez rolnika gruntów rolnych. W opinii organu I Instancji, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7 kpa, poprzez brak uwzględnienia stosownej dokumentacji przesłanej przez KRUS w P. Nadto wskazano, iż w omawianej sytuacji nie została spełniona negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 2 kpa. Od powyższej decyzji odwołał się P.M. W uzasadnieniu ww. odwołania, organowi I instancji zarzucił stronnicze działanie, zacieranie dowodów korzystnych dla P.M., działania podstępne i przewrotne, brak logiki, spójności i wykluczające się nawzajem stwierdzenia, jak również brak stosownych wyjaśnień odnośnie stanu prawnego w związku z wydaniem decyzji z [...] lipca 2009 r. oraz stwierdzenia jej nieważności. Skarżący powołując się na art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009 z 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasad wzajemnej modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, wskazał, iż rolnicy, którzy w jakimkolwiek momencie powiadomią właściwe władze krajowe o nieprawidłowościach występujących we wnioskach pomocowych, nie podlegają zmniejszonym płatnościom lub wykluczeniom bez względu na powód nieprawidłowości pod warunkiem, że rolnik, ten nie został powiadomiony przez właściwe władze o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu i że władze nie poinformowały go wcześniej o wykrytych we wniosku nieprawidłowościach. Nadto skarżący wskazał, że składając wniosek o przyznanie płatności za rok 2009 działał w oparciu o informacje przekazane mu podczas szkoleń prowadzonych przez Biuro Powiatowe ARiMR w C. (zgodnie z którymi wniosek mógł składać zarówno właściciel jak i dzierżawca, o ile złożony będzie tylko jeden wniosek), przy czym wniosek sporządzony w 2004 r. był przez niego powielany w latach następnych, w tym czasie zaś nikt nie kwestionował wydanych decyzji. Zdaniem skarżącego, decyzja z [...] listopada 2009 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż otrzymane pieniądze, skarżący przekazał dzierżawcy, który zainwestował je w dzierżawione grunty rolne. W stanowisku [...] Oddziału Regionalnego w sprawie odwołania od decyzji dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 2009 r. organ I instancji ponowił swoją argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Decyzją z [...] lutego 2012 Prezes ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, przy czym w uzasadnieniu swojej decyzji przywołał argumenty zbieżne z argumentami organu I instancji. Jednocześnie wskazano, iż skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, które potwierdzałby okoliczność wprowadzenia go w błąd przez pracownika Biura Powiatowego ARiMR w C., podpisał natomiast oświadczenie, że znane mu są zasady przyznawania płatności, pomocy do rzepaku oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Zdaniem organu II instancji, w aktach sprawy brak jakiegokolwiek dokumentu pochodzącego od strony, informującego, iż przyznano jej płatności za działki, w których posiadaniu już się nie znajduje. Jednocześnie, w opinii organu, przekazanie środków pochodzących z ww. płatności dzierżawcy, nie może być traktowane jako nieodwracalny skutek prawny. Od powyższej decyzji skargę wniósł P.M. Zarzucając organowi II instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym zasadniczy wpływ na wynik sprawy, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż decyzja przyznająca płatności za rok 2009 r. wywarła nieodwracalne skutki prawne, a winę za wydanie błędnej decyzji ponosi nie skarżący, lecz organ administracji. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 1 marca 2013 r. skarżący wniósł o zawieszenie postępowania przed sądem administracyjnym w związku z zawiadomieniem o popełnieniu przestępstwa jakie 27 lutego 2013 r. zostało wniesione do delegatury Centralnego Biura Antykorupcyjnego w P. Na rozprawie 5 marca 2013 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie ww. wniosku. Postanowieniem wydanym na rozprawie 5 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Odnosząc się w pierwszej kolejności do zgłoszonego wniosku o zawieszenie postępowania, należy wskazać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Przesłanki takiego rozstrzygnięcia określone zostały w art. 124 i 125 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), przy czym okoliczności wskazywane przez skarżącego nie realizują żadnej z nich. W szczególności nie sposób uznać, iż w niniejszej sprawie wystąpiła okoliczność o której mowa w art. 125 § 1 pkt 2 ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeśli ujawni się czyn, którego ustalenie w drodze karnej lub dyscyplinarnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Należy bowiem zauważyć, iż okoliczności wskazywane we wniosku skarżącego, jak również w samym zawiadomieniu o popełnieniu przestępstwa, pozostają bez wpływu na wynik niniejszego postępowania, ograniczonego (o czym będzie jeszcze mowa niżej) jedynie do kwestii zbadania nieważności wydanej decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa, a nie – ustalenia kto ponosi odpowiedzialność za takowe naruszenie. Przechodząc do analizy zasadności samej skargi, należy zauważyć, iż zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy - czy to prawa materialnego, czy też postępowania - sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego. Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów uznać należało, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja znajduje oparcie w powołanych przez organy Agencji przepisach prawa. Kontrolowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. W tym miejscu wskazać należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Może zostać wszczęte na wniosek lub jak w niniejszej sprawie urzędu. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok NSA z 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Powołany art. 156 § 1 k.p.a. stanowi zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która, między innymi jak wskazuje pkt 2 tego przepisu, wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei sądowa kontrola decyzji uznającej określone rozstrzygnięcie za rażąco naruszające prawo dotyczy wyłącznie prawidłowości zastosowania przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. instytucji procesowej. Oznacza to, że rolą sądu administracyjnego jest ocena, czy konkretna decyzja rzeczywiście na tyle narusza określony przepis obowiązującego prawa, że uzasadnione i konieczne jest odstąpienie od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji i wyeliminowanie takiego rażąco wadliwego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II GSK 902/09). Kontrola sądowa decyzji wydanej w trybie nieważnościowym stanowi kontrolę decyzji eliminowanej jednak w ograniczonym zakresie, bowiem wyłącznie pod kątem przepisów uznanych za naruszone w sposób rażący. Mowa jest tu oczywiście nie tyle o przepisach wskazanych w podstawie prawnej decyzji, ile o przepisach przede wszystkim prawa materialnego tudzież ustrojowego i procesowego tworzących stan prawny właściwy dla rozstrzygania danej sprawy w jej aspekcie podmiotowym i przedmiotowym (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 11, C.H.Beck, str. 630 ). O rażącym tzw. kwalifikowanym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w oczywisty sposób sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Powyższy pogląd ma w doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominujący charakter. Powoływanie się przez organ nadzoru na zaistnienie przesłanki stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa, skutkuje koniecznością wykazania, iż stwierdzone uchybienie rzeczywiście takie cechy posiada. Odnosząc powyższe rozważania do realiów przedmiotowej sprawy, należy wskazać, iż przy wydawaniu decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR C. z [...] listopada 2009 r. doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7 kpa. Powyższy przepis obliguje organ administracyjny do poodejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego. Za dowolne (a tym samym sprzeczne z zasadą prawy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 kpa) należy natomiast uznać ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Organ I instancji, wydając decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. nie sprostał wymogom stawianym mu przez treść art. 7 kpa – w szczególności przy ustalaniu stanu faktycznego pominął treść informacji przesłanej przez KRUS w P. oraz dokumentacji do niej dołączonej, oparł się zaś wyłącznie na treści wniosku skarżącego o przyznanie płatności bezpośrednich. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż w momencie wydawania decyzji z [...] listopada 2009 r. dysponował już ww. dokumentami, które zostały mu przekazane przez KRUS w P. pismem z dnia [...] stycznia 2009 r., niemniej z dokumentacji tej organ nie uczynił stosownego użytku. Uchybienie to miało charakter rażący – tym bardziej, iż skutkowało ono niewłaściwym zastosowaniem przepisu prawa materialnego, a to art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach. Zgodnie z powyższym przepisem rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003. Z kolei zgodnie z tym ostatnim przepisem działki rolne będące przedmiotem przyznania pomocy w ramach systemu jednolitych płatności obszarowych muszą pozostać w dyspozycji rolnika w dniu określonym przez państwo członkowskie. Tym samym, mając na uwadze bezsporny fakt, iż od 2004 r. skarżący nie był już posiadaczem ww. gruntów (gdyż wydzierżawił je innym osobom), należy uznać, że w niniejszej sprawie, skarżącemu nie przysługiwało prawo do otrzymania płatności bezpośrednich za rok 2009. Wydanie w takich okolicznościach decyzji o przyznaniu takowych płatności należy tym samym traktować jako działanie podjęte z rażącym naruszeniem prawa procesowego (art. 7 kpa), które skutkowało rażącym naruszeniem prawa materialnego (art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach). Oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, jaki został naruszony oraz skutki rozstrzygnięcia niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności poprzez przyznanie pomocy finansowej ze środków Unii Europejskiej, w sytuacji gdy przepisy prawa nie zezwalały na przyznanie takiej pomocy w ocenie sądu prawidłowo zostały przez organy orzekające w sprawie rozważone i uzasadniały podjęte rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z [...] listopada 2009 na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. W niespornych okolicznościach stanu faktycznego sprawy i przy przeprowadzeniu przez organy ARiMR prawidłowej wykładni mających w niej zastosowanie przepisów obowiązującego prawa, w ocenie Sądu brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Przywoływane przez skarżącego okoliczności dotyczące nieprawidłowego poinformowania przez pracowników ARiMR o możliwości złożenia wniosku o przyznanie ww. płatności, pozbawione są znaczenia w niniejszej sprawie. Ponownie bowiem należy podkreślić, iż przedmiotowe postępowanie dotyczy jedynie kwestii stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, co jest okolicznością niekwestionowaną przez samego skarżącego. Powyższa okoliczność może natomiast mięć znaczenie dla oceny, czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji nakazującej skarżącemu zwrot pobranych płatności. Kwestia ta będzie jednak (ewentualnie) rozważana w toku odrębnego postępowania administracyjnego. Nie sposób również podzielić argumentacji skarżącego, w zakresie w jakim wskazuje, iż w niniejszym postępowaniu znajdzie zastosowanie art.156 § 2 kpa. Zgodnie z powyższą normą, nie stwierdza się nieważności decyzji m.in. w sytuacji, gdy wywołała one nieodwracalne skutki prawne. Już literalne brzmienie ww. przepisu wskazuje, iż powyższa norma odnosi się wyłącznie do skutków prawnych, a nie faktycznych. Nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji ani przywrócenia całego stanu prawnego istniejącego uprzednio. Zgodzić się przy tym należy z organem II instancji, iż istnienie ww. okoliczności winno być rozpatrywane wyłącznie na płaszczyźnie prawa obowiązującego bez czynienia jakiegokolwiek nawiązania do sfery faktów, zaś z nieodwracalnymi skutkami prawnymi jakie wywiera wydana decyzja administracyjna mamy do czynienia wówczas, gdy po wydaniu kwestionowanego orzeczenia miały miejsce takie zdarzenia prawne, których skutków organ nie może usunąć mocą własnych orzeczeń. Tym samym należy wskazać, iż przywoływane przez skarżącego okoliczności (przekazanie pobranej płatności dzierżawcy), nie mogą mieć znaczenia w kontekście zastosowania art. 156 § 2 kpa. Z wyłożonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.