V SA/Wa 816/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Irena Jakubiec-Kudiura po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) grudnia 2017 r. nr (....) w sprawie ze skargi Miasta i Gminy S. na decyzję Ministra Finansów z dnia (...) marca 2018 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej postanawia: wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) grudnia 2017 r. nr (...)

Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną w komparycji decyzję Ministra Finansów Miasto i Gmina S. (dalej jako: "skarżący" lub "strona") złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]. Uzasadniając powyższy wniosek wskazano m.in., że wszystkie wydatki zaplanowane w budżecie Gminy S. na 2018 rok przeznaczone są na konkretne cele i zadania inwestycyjne. Rezerwa ogólna wynosi niespełna [...] zł, a rezerwa celowa ustalona została w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na zarządzanie kryzysowe. Podkreślono, że zaplanowana rezerwa nie pokryłaby żądanego zwrotu kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2013 r. w wysokości [...] zł, a jej wypłata pozbawiłaby stronę wszelkich środków na nagłe i niezaplanowane wydatki. Do wniosku skarżący załączył m.in. uchwałę Rady Miejskiej w S. w sprawie uchwalenia budżetu na 2018 r., a także uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. w sprawie sporządzenia Raportu o stanie gospodarki finansowej Gminy S. oraz w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w S. w sprawie uchwalenia Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy S. na lata 2018-2026. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z powyższej regulacji wynika, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest zamknięty. Przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, o której można mówić, jeżeli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Natomiast spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków musi być rozważone z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie – w tym przypadku decyzji. Przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczą zdarzeń przyszłych, będących spodziewanym skutkiem wykonania aktu lub czynności, czy to w drodze egzekucji administracyjnej, czy to w wyniku działań osób trzecich, realizujących swoje uprawnienia lub obowiązki. Zaznacza się przy tym, że skutki te mają w ocenie wniosku znaczenie niejako potencjalne. Przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty i czynności, które nadają się do wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy bowiem aktów zobowiązujących; ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania; aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Sąd rozpoznając ww. wniosek obowiązany jest zbadać trzy kwestie: po pierwsze czy wskazany we wniosku akt administracji – decyzja, jest aktem podlegającym wykonaniu – czy nadaje się do wykonania. Po drugie, jeżeli decyzja nadaje się do wykonania, Sąd musi ocenić czy strona skarżąca w sposób przekonujący wykazała przesłanki – okoliczności, przemawiające za koniecznością wstrzymania wykonania decyzji. Po trzecie czy owe przesłanki istnieją i czy dają one podstawę do zastosowania tymczasowej ochrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Żądaniem wstrzymania wykonania w niniejszym przypadku została objęta decyzja, którą zobowiązano skarżącego do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2013 r. Zdaniem Sądu, akt ten jest rozstrzygnięciem wymagającym ze strony skarżącej powinnego zachowania, polegającego na zwrocie ww. kwoty. Wobec tego Sąd przyjął, że przedmiot wniosku o wstrzymanie nadaje się do wykonania, a zatem skarżący mógł wnieść o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu wniosek powiatu jest zasadny. Treść nadesłanej dokumentacji, w powiązaniu ze szczegółowymi wyjaśnieniami strony w zakresie jej sytuacji finansowej, pozwalały na dokonanie oceny, czy w sprawie niniejszej istnieją podstawy do zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd podkreśla, iż co do zasady świadczenie pieniężne jest z natury rzeczy świadczeniem odwracalnym, jednakże rozważając skutki zapłaty wskazanej należności, tj. [...] zł należało mieć na uwadze, że jest to kwota znaczna i trudna do zebrania, zwłaszcza dla jednostki samorządu terytorialnego. Kwota ta przekracza niemal sześciokrotnie przewidzianą w budżecie na 2018 r. kwotę rezerwy ogólnej wraz z rezerwą celową. Ponadto, jak wskazano w uzasadnieniu wniosku, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. w uchwale z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] wskazało na konieczność sporządzenia Raportu o stanie gospodarki finansowej Gminy S. w celu wskazania organom gminy powtarzających się nieprawidłowości i w związku z zagrożeniem niewykonania ustawowych zadań przez tę jednostkę. Uchwałą z [...] stycznia 2018 r. nr[...] Kolegium RIO w B. stwierdziło zaś nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. z [...] grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia Wieloletniej Prognozy Finansowej gminy na lata 2018-2026 wskazując m.in. na "nierealistyczne ustalenie wielkości długu jednostki samorządu terytorialnego w latach 2018-2026". Przyznać zatem należało rację stronie, że potencjalna egzekucja należności objętych zaskarżoną decyzją mogłaby pozbawić ją możliwości realizacji nałożonych na nią zadań. Sąd miał również na względzie, że skarżący jest specyficzną instytucją działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa oraz uchwałą budżetową, a zatem jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej (por. postanowienia NSA z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II GZ 371/11, z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II GZ 72/13). Wobec ww. specyfiki skarżącego, oraz oświadczenia, iż poniesienie kolejnych nieprzewidzianych kosztów spowodowałoby zagrożenie w zakresie prawidłowej realizacji zadań strony, Sąd uznał, że obowiązek natychmiastowego uregulowania tej kwoty spowodowałby zakłócenie w finansach skarżącego, a w konsekwencji zachwianie jego płynności finansowej. Wykonanie decyzji Ministra Finansów może doprowadzić zatem do powstania trudnych do odwrócenia skutków w postaci utraty możliwości realizacji zadań publicznoprawnych nałożonych na skarżącego, który jest jednostką samorządu terytorialnego. Podsumowując Sąd uznał, że skarżący uprawdopodobnił, że wykonanie wskazanych we wniosku decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki. W związku z powyższym, w oparciu art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a., Sąd postanowił jak w sentencji.