V SA/Wa 764/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – asesor WSA Arkadiusz Koziarski po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. sp. z o.o. w K. na pismo Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia 10 marca 2022 r. nr DIP.ADM.512.3.713.2020.JJ(6) w przedmiocie nieuwzględnienie odwołania od oświadczenia o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie postanawia: odrzucić skargę.

W dniu 28 kwietnia 2021 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej "PARP") oraz S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. zawarły umowę o dofinansowanie projektu w ramach Poddziałania 3.3.3. Wsparcie MSP w promocji marek produktowych (...) w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwójn2014-2020, określającą zasady udzielania przez Instytucję Pośredniczącą (PARP) dofinasowania realizacji projektu pt. "... określonego we wniosku o dofinansowanie nr POIR.)(...). W piśmie z dnia 31 stycznia 2022 r. PARP złożyła oświadczenie o rozwiązaniu powyższej umowy. Spółka wniosła do PARP odwołanie od powyższego pisma, wskazując, iż pismo to stanowi decyzję. Pismem z dnia 10 marca 2022 r. nr DIP.ADM.512.3.713.2020.JJ(6) PARP podtrzymała stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 31 stycznia 2022 r. Pismem z 18 marca 2022 r., Spółka wniosła skargę adresowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wskazując, że jej przedmiotem jest "decyzję" PARP nr DIP.ADM.512.3.713.2020.JJ(6) w sprawie rozwiązania umowy o dofinansowanie. W odpowiedzi na skargę PARP wniosła o jej odrzucenie. PARP podniosła, że zaskarżone pismo nie ma charakteru publiczno-prawnego. PARP wyjaśniła, że wszelkie zastrzeżenia co do współpracy z beneficjentem oraz wykonywania obowiązków wynikających z zawartej umowy o dofinansowanie powinny być rozpatrywane na drodze postępowania sądowego przed sądami powszechnymi, a nie sądowo-administracyjnego. Od momentu zawarcia umowy o dofinansowanie ze PARP nie działa bowiem już jako organ administracji państwowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest pismo PARP z dnia 10 marca 2022 r. nr DIP.ADM.512.3.713.2020.JJ(6) podtrzymujące stanowisko tej instytucji zawarte w piśmie z dnia 31 stycznia 2022 r. PARP zawierającym oświadczenie o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie projektu. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zatem w istocie oświadczenie woli o rozwiązaniu umowy cywilnoprawnej. Oświadczenie o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie realizacji projektu jest jednostronną czynnością prawną PARP, zawierającą oświadczenie woli tego organu, wywołujące skutki o charakterze cywilnoprawnym. Nie jest to bowiem czynność realizowana w ramach władczych kompetencji organu, a więc czynność z zakresu administracji publicznej. W związku z powyższym nie można też przypisać jej cech innej czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 (Dz.U. z 2020 r. poz. 818, z późn. zm.), dalej "ustawa wdrożeniowa" w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325). Stosownie do ust. 2 tego artykułu skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2, art. 59 albo art. 66 ust. 2 pkt 1, a w przypadku, o którym mowa w art. 54 ust. 3 - w terminie 14 dni od dnia upływu terminu na uzupełnienie protestu lub poprawienie w nim oczywistych omyłek, wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarga podlega wpisowi stałemu. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że jedyną podstawą dającą uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Na mocy tej regulacji skarga taka przysługuje zatem w sytuacji nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, tj. gdy wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania. Oznacza to, że możliwe jest jedynie zaskarżenie do sądu informacji wydanych na skutek oceny protestu. Protest zaś może być wniesiony w przypadku negatywnej oceny projektu wybieranego w trybie konkursowym (art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Zgodnie z art. 53 ust. 2 ustawy wdrożeniowej negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której: 1) projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny; 2) projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów lub spełnił kryteria wyboru projektów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania. W rozpoznawanej sprawie podstawy prawnej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie mógł stanowić art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ponieważ zaskarżone pismo nie jest aktem rozstrzygającym o prawach strony w żadnym z wymienionych w tym artykule przypadków. Przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego mogą być wyłącznie wskazane w tym przepisie rodzaje rozstrzygnięć, zaś skarżąca żadnej z takich czynności nie zaskarżyła odrzuconym środkiem procesowym, gdyż przedmiotem jej skargi była uchwała o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie realizacji projektu. Analiza przepisów ustawy wdrożeniowej nie pozostawia wątpliwości, że procedura przyznania dofinansowania przebiega dwuetapowo tj. administracyjno-cywilnie. Sądy administracyjne są właściwe na etapie poprzedzającym przyznanie dofinansowania projektu (wniosku), sądy powszechne właściwe są natomiast na etapie zawarcia i wykonania umowy o dofinansowanie projektu. Rolą sądu administracyjnego, z woli ustawodawcy, jest więc ustalenie, czy dany projekt na władczym etapie postępowania konkursowego nie został oceniony w sposób naruszający prawo, co wynika z treści art. 61 ust. 8 pkt 1-3 ustawy wdrożeniowej zawierającego katalog sposobów rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Tym samym, po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego i po ostatecznym rozpatrzeniu danego projektu, prowadzącym bądź nie, do zawarcia umowy o dofinansowanie, rozpoczyna się etap, na którym zasadniczą rolę odgrywa w razie sporu sąd cywilny. Podstawą dofinansowania projektu stanowi, co do zasady, umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja o dofinansowaniu projektu zawarta przez beneficjenta z instytucją zarządzającą lub instytucją wdrażającą, co wynika z art. 52 ustawy wdrożeniowej. Z kolei jak stanowi art. 52a ustawy wdrożeniowej umowa o dofinansowanie projektu oraz decyzja o dofinansowaniu projektu mogą zostać zmienione, w przypadku gdy zmiany nie wpływają na spełnianie kryteriów wyboru projektu w sposób, który skutkowałby negatywną oceną tego projektu. Należy zauważyć, że umowa cywilnoprawna jest aktem indywidualnym. Przez jej zawarcie następuje konkretyzacja (wybór) kontrahenta oraz określenie praw i obowiązków stron. Wskazanie na umowę jako na podstawę udzielenia pomocy, zawiera zarazem odwołanie się do trybu dochodzenia roszczeń wynikających z takiego zgodnego oświadczenia woli stron. Ewentualne roszczenia wynikające z umowy podlegają bowiem dochodzeniu przed sądem powszechnym, na drodze postępowania cywilnego. Na cywilnoprawny charakter postępowania dotyczącego udzielenia dofinansowania (drugiego etapu) wskazują również orzeczenia NSA – wyrok z dnia 13 maja 2015 r., sygn. Akt II GSK 653/15; wyrok z 8 czerwca 2006 r. sygn.akt II GSK 63/06, z 10 lutego 2010 r. sygn.akt II GSK 86/10, postanowienie z 20 grudnia 2007 sygn.akt II GSK 267/07, z 18 października 2007 r. sygn.akt II GSK 199/07, z 13 października 2009 r. sygn.akt II GSK 844/09) oraz postanowienie Sądu Najwyższego z 21 marca 2013 r. sygn.akt III CZP 9/13. Mając na uwadze powyższe należy podkreślić, że przedmiotowa sprawa nie stanowi sprawy administracyjnej, gdyż zaskarżone pismo nie jest przejawem działalności organu administracji publicznej i tym samym nie należy ona do właściwości sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt I GSK 9/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie zaś do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wobec powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił jak w sentencji postanowienia.