V SA/Wa 724/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Justyna Żurawska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2023 r. sprawy ze skargi B. W.-S. na pismo Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 14 lutego 2023 r. znak RzPP-DPW-WPI.431.774.2022.BO w przedmiocie stwierdzenia naruszenia prawa pacjenta do świadczeń zdrowotnych postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić B. W.-S. kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi, wpisaną do rejestru opłat sądowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21.03.2023 r. pod poz. 8823.

Pismem z dnia 20 marca 2023 r. B. W. prowadząca działalność pod firmą [...] (zwana dalej także "Stroną" lub "Skarżącą") wniosła skargę na pismo Rzecznika Praw Pacjenta (zwanego dalej także "Rzecznikiem" lub "organem") z dnia 14 lutego 2023 r. znak RzPP-DPW-WPI.431.774.2022.BO stwierdzające naruszenie praw pacjenta A. K. do świadczeń zdrowotnych przez [...]. Skargę na powyższe pismo do tut. Sądu wniosła B. W., zaskarżając je w całości i domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu podniosła, że w jej ocenie skarga na ww. rozstrzygnięcie jest dopuszczalna, gdyż brak możliwości wniesienia skargi naruszałoby jej prawo do obrony i prawo do sądu. W odpowiedzi na skargę, Rzecznik Praw Pacjenta wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w jego ocenie skarga na wystąpienie stwierdzające naruszenie prawa pacjenta nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Wystąpienie Rzecznika nie jest dla strony wiążące i nie powoduje obowiązku po stronie skarżącej podjęcia określonych w wystąpieniu działań. Wystąpienie Rzecznika stwierdzające naruszenie prawa pacjenta przez podmiot leczniczy nie może być uznane za żaden z aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Dopiero rozstrzygnięcie (decyzja) wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 59-66 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1876) podlega kontroli sądów administracyjnych. W przypadku postępowania indywidualnego Rzecznik przekazuje zalecenia w sprawie, których charakter jest odmienny od władczego aktu wydawanego w trybie postępowania administracyjnego. Działania podejmowane na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy nie kształtuje sytuacji prawnej pacjenta oraz podmiotu leczniczego, lecz ma charakter opiniodawczo-wnioskujący, niepodlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę: jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W sprawie zaskarżonym rozstrzygnięciem (pismem) z dnia 14 lutego 2023 r. Rzecznik Praw Pacjenta stwierdził naruszenie praw pacjenta – A. K. do świadczeń zdrowotnych przez [...]. Z tego powodu organ zawnioskował o podjęcie działań naprawczych/zastosowanie się do zaleceń, o których mowa w dalszej części pisma. Podstawę prawną stanowiska jak wyżej stanowił art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (zwanej dalej "ustawą o prawach pacjenta"). Wystąpienie to zostało skierowane do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych (Skarżącej). Stosownie do treści art. 53 ust. 1 po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Rzecznik może: 1) wyjaśnić wnioskodawcy i pacjentowi, którego sprawa dotyczy, że nie stwierdził naruszenia praw pacjenta; 2) skierować wystąpienie do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie praw pacjenta; wystąpienie takie nie może naruszać niezawisłości sędziowskiej; 3) zwrócić się do organu nadrzędnego nad jednostką, o której mowa w pkt 2, z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa. W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, Rzecznik informuje o niestwierdzeniu naruszenia praw pacjenta także podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych, którego zarzut naruszenia tych praw dotyczył (ust. 2 art. 53). W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, wnioskodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust. 3 art. 53). W przypadku utrzymania w mocy rozstrzygnięcia Rzecznika wydanego po rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w ust. 3, wnioskodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (ust. 3a art. 53). W wystąpieniu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, Rzecznik formułuje opinie lub wnioski co do sposobu załatwiania sprawy, a także może żądać wszczęcia postępowania dyscyplinarnego lub zastosowania sankcji służbowych (ust. 4 art. 53). Podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych, organ, organizacja lub instytucja, do których zostało skierowane wystąpienie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, są obowiązane niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni, poinformować Rzecznika o podjętych działaniach lub zajętym stanowisku. W przypadku gdy Rzecznik nie podziela tego stanowiska, może zwrócić się do właściwego organu nadrzędnego z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa (ust. 5 art. 53). Na gruncie ww. przepisu wskazuje się zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie, że pomimo iż do przeprowadzonych przez Rzecznika w trybie art. 49-53 ustawy o prawach pacjenta postępowań stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak: "Nie jest zasadny pogląd, iż postępowanie wyjaśniające dotyczące naruszenia praw pacjenta prowadzone przez Rzecznika Praw Pacjenta podlega kognicji sądu administracyjnego." (zob. postanowienia NSA z: 14.04.2023 r. II GSK 1502/22; 5.12.2013 r. I OSK 1161/12; por. także np. postanowienie NSA z 24.05.2018 r. II OSK 1258/18). Według art. 54 ustawy o prawach pacjenta "W zakresie nieuregulowanym w art. 49–53 do postępowania prowadzonego przez Rzecznika stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". Konsekwencją prawną regulacji zawartej w art. 54 ustawy o prawach pacjenta jest jedynie to, iż w prowadzonym przez Rzecznika postępowaniu wyjaśniającym pierwszeństwo ma regulacja tego postępowania przepisami ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (por. m.in. wyrok NSA z 3.12.2019 r. II OSK 2989/19). Zaprezentowane wyżej stanowisko orzecznictwa sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela. Zdaniem Sądu z przytoczonych wyżej przepisów art. 53 ustawy o prawach pacjenta wynika, że działania podjęte przez Rzecznika Praw Pacjenta w tym trybie nie kształtują sytuacji prawnej pacjenta i skarżącej, lecz mają charakter opiniodawczo-wnioskujący, niepodlegający zaskarżaniu do sądu administracyjnego. Dopiero postępowania zainicjowane wnioskami Rzecznika Praw Pacjenta i żądaniami mogą zakończyć się rozstrzygnięciem innych organów, które mogą podlegać zaskarżeniu na zasadach określonych w odrębnych przepisach (tak NSA w wyroku z 7.12.2021 r. II GSK 2224/21). Wystąpienie Rzecznika wydane na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta ma charakter postulatywny. Nie powoduje automatycznie wdrożenia odpowiednich procedur, ale może je przyspieszyć. Zdaniem Sądu, zaskarżone stanowisko (pismo) nie jest decyzją administracją, ani zaskarżalnym postanowieniem administracyjnym. Podstawa prawna wydania przedmiotowego pisma, tj. art. 53 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o prawach pacjenta nie przewiduje wydania aktu administracyjnego o charakterze władczym. Przedmiotowe pismo jest pismem wyłącznie informującym, stanowiskiem organu informującym o stwierdzeniu naruszeniu prawa pacjenta do świadczeń zdrowotnych, które nie posiada cech charakterystycznych dla decyzji administracyjnej wskazanych w art. 107 § 1 k.p.a. Decyzja administracyjna, stosownie do art. 104 § 2 k.p.a., rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jest zatem władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, określającym prawa i obowiązki podmiotu, podlegającym egzekucji w razie jego nierespektowania. Nie doszło więc w ten sposób do ukształtowania materialnoprawnego stosunku administracyjnego (zob. postanowienie NSA z 16.07.2020 r. II OZ 487/20). W ocenie Sądu przedmiotowe pismo nie jest też innym, niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest wydawany w sprawach z zakresu administracji publicznej, przyznającym uprawnienia lub obowiązki podmiotowi, do którego jest skierowane, wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązujących. Pismo Rzecznika Praw Pacjenta nie ma więc ani charakteru decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie NSA z dnia 24.05.2018 r. II OSK 1258/18). Skoro zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną zaliczoną przez ustawodawcę do aktów objętych kognicją sądów administracyjnych i nie stanowi też aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2-4 p.p.s.a., to niedopuszczalne jest wniesienie na nie skargi do sądu administracyjnego. W takiej sytuacji skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 7.12.2021 r. II GSK 2224/21; postanowienie NSA z 24.05.2018 r. II OSK 1258/18; postanowienie WSA w Warszawie z 26.04.2022 r. V SA/Wa 4352/21). Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 sentencji o odrzuceniu skargi. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi (200 zł k. 32) Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji. Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od: pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.