V SA/Wa 685/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi A. Z. na pismo Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 10 lutego 2023 r., znak: NFZ-DGL.4311.1.2023 2023.46969.KOEL w przedmiocie nieuwzględnienia zażalenia postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z 15 marca 2023 r. A. Z. (dalej: skarżąca lub strona) wniosła skargę na pismo Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) z 10 lutego 2023 r. dotyczące nieuwzględnienia zażalenia na czynność Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ (dalej: Dyrektor). Jak wynika z akt sprawy, 4 stycznia 2012 r. skarżąca zawarła z NFZ – Mazowieckim Oddziałem Wojewódzkim w W. z siedzibą [...] umowę nr: [...] na wydawanie refundowanego leku, środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobu medycznego na receptę. Pismem z 13 stycznia 2023 r. Dyrektor wezwał skarżącą do zapłaty kary umownej w wysokości 70,06 zł. W wezwaniu do zapłaty wskazano, że Dział Refundacji i Rozliczeń NOW NFZ wystąpił do apteki zlokalizowanej przy ul. [...] w G. z prośbą o przesłanie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii recepty numer [...] zrealizowanej 30 października 2015 r. Z przesłanej kopii recepty wynikało, że zamieszczony przez osobę uprawnioną numer ewidencyjny PESEL budzi wątpliwości co do jego prawidłowego odczytu. Ustalono, że osoba realizująca przedmiotową receptę nie dokonała weryfikacji numeru PESEL. Organ podkreślił, że w komunikacie elektronicznym został przekazany numer PESEL, który nie występuje w Centralnym Wykazie Ubezpieczonych. Opisana nieprawidłowość stanowiła wypełnienie dyspozycji wskazanej w art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz. U. 2023 r. poz. 826, dalej: ustawa o refundacji leków) w brzmieniu obowiązującym na dzień realizacji recepty. W związku z tym, na podstawie art. 45 ust. 13 ustawy o refundacji leków, Dyrektor nałożył na skarżącą karę umowną, o której mowa w § 8 ust. 6 pkt 2 ogólnych warunków umów na wydawanie refundowanego leku, środka spożywczego specjalnego przeznaczenia oraz wyrobu medycznego na receptę określonych w załączniku nr 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 grudnia 2011 r. w sprawie ogólnych warunków umów na realizację recept oraz ramowego wzoru umowy na realizację recept (Dz. U. nr 271 poz. 1606, dalej: rozporządzenie w sprawie ogólnych warunków umów). Pismem z 10 lutego 2023 r., dotyczącym zażalenia skarżącej na czynność Dyrektora, Prezes NFZ nie uwzględnił zażalenia w całości. Strona zaskarżyła powyższe pismo w całości. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że stanowisko Prezesa NFZ jest sprzeczne z przepisami, w szczególności dotyczącymi terminów przechowywania recept oraz przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych wynikających z zawartej umowy na wydanie refundowanego leku, środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobu medycznego na receptę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z § 2 tego przepisu - określającym właściwość rzeczową sądów administracyjnych, sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, ze zm.; dalej: kpa) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 ppsa). Wyjaśnienia wymaga, że sądowej kontroli podlegają tylko i wyłącznie takie akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, które mają charakter władczy, są podejmowane w sprawach indywidualnych, mają charakter publicznoprawny i dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji publicznej a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Natomiast zakres przedmiotowy aktów dotyczących uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają możliwość podjęcia decyzji czy postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia danego uprawnienia lub obowiązku. W niniejszej sprawie kluczową kwestią jest odpowiedź na pytanie, czy Prezes NFZ jest organem administracji publicznej. W myśl art. 98 ust. 1 pkt 2 z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. 2022 r., poz. 2561, dalej: ustawa o świadczeniach) Prezes NFZ jest organem Narodowego Funduszu Zdrowia. Z kolei, sam NFZ jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (stanowi o tym art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach), nie jest on zatem organem administracji publicznej. Z uwagi na to należy uznać, że ustawodawca nie przyznał mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych organom administracji publicznej. W związku z tym rozstrzygnięcia zapadłe w imieniu NFZ (przez dyrektora wojewódzkiego oddziału NFZ lub przez Prezesa NFZ) mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego jedynie w sytuacji, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje. Tak jest np. w art. 42d ust. 19 i 21, art. 42f ust. 7, czy w art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach, gdzie wskazano wprost, iż od decyzji Prezesa NFZ, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Takiej regulacji brak natomiast w art. 42 ustawy o refundacji leków, zgodnie z tym przepisem podmiotowi prowadzącemu aptekę, który zawarł umowę na realizację recept, przysługuje zażalenie na czynności dyrektora wojewódzkiego oddziału Funduszu dotyczące realizacji umowy. Po rozpatrzeniu zażalenia, co powinno odbyć się w ciągu 14 dni od dnia jego otrzymania, Prezes NFZ dokonuje rozstrzygnięcia, w którym następuje nieuwzględnienie lub uwzględnienie w całości lub w części zażalenia na czynności dyrektora oddziału wojewódzkiego. W przypadku nieuwzględnienia podmiot prowadzący aptekę może złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa NFZ, którego kolejne rozstrzygnięcie ma charakter ostateczny, co determinuje twierdzenie, że jest ono niewzruszalne w ramach procedury przed organami Funduszu. Trzeba ponadto wskazać na odrębność trybów zawierania umów na realizację recepty. Dla zawarcia takich umów nie przeprowadza się postępowań, a podmiotowi prowadzącemu aptekę nie przysługują środki odwoławcze ani skarga do sądu administracyjnego. Podmiot prowadzący aptekę, który zawarł umowę z NFZ, może jednak złożyć stosowne zażalenie (a w razie jego negatywnego rozpoznania, wniosek o ponowne rozpatrzenie). Jest to szczególny, wyjątkowy tryb, właściwy dla tego rodzaju postępowania. Z wykładni systemowej wynika zatem, że skoro racjonalny prawodawca nie przewidział w wymienionym przepisie możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego, to rozstrzygnięcia Prezesa NFZ, podjęte w powyższym trybie, nie należą do właściwości tego sądu. WSA wskazuje ponadto, że skarżąca kwestionowała w toku postępowania przed organami NFZ kwestię nałożenia kary umownej, zwłaszcza przedawnienie żądanych przez organ roszczeń. Instytucja kary umownej (art. 483 kc) oraz terminy przedawnienia roszczeń (art. 118 kc) mają charakter cywilnoprawny i odnoszą się do sytuacji wynikłej z niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania niepieniężnego, którego źródłem jest umowa. Stosunek łączący strony w spornej sprawie ma zatem charakter cywilnoprawny, a samo postępowanie kontrolne będące następstwem zawartej przez skarżącą z organem umowy nie jest indywidualnym, publicznoprawnym aktem władczym o charakterze zewnętrznym, który dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa w stosunku do podmiotu niepowiązanego organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność, lecz stanowi kontrolę prawidłowości wykonywania umowy. Wszelkie kwestie sporne wynikające z zawartej umowy, w tym kwestie dotyczące prawidłowości nałożenia kary umownej oraz terminów przedawnienia roszczeń, powinny być podważane przed sądem powszechnym, a nie przed sądem administracyjnym. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 ppsa Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy WSA, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.