V SA/Wa 675/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – sędzia WSA Andrzej Siwek po rozpoznaniu w dniu 24 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T.O. na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia 21 kwietnia 2021 r. nr DWI.SOFN.540.3.87.2021(1) w przedmiocie oceny wniosku o udzielenie wsparcia postanawia: - odrzucić skargę.

Przedmiotem skargi T. O. (dalej jako "Wnioskodawca" lub "Skarżący") jest informacja zawarta w piśmie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia 21 kwietnia 2021 r. o niewybraniu do wsparcia projektu Skarżącego złożonego w ramach Programu "Rozwój przedsiębiorczości i innowacji", finansowanego z Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2014-2021 z uwagi na niespełnienie wymaganych kryteriów wyboru w drugim etapie oceny. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na to, że sprawa nie należy do jurysdykcji sądów administracyjnych. Organ wskazał, że Zasady wyboru projektów do objęcia wsparciem w ramach Programu "Rozwój przedsiębiorczości i Innowacje" określają następujące akty prawne: 1) umowa międzynarodowa między Królestwem Norwegii a Unią Europejską w sprawie Norweskiego Mechanizmu Finansowego na lata 2014-2021(Dz. Urz. UE L 141 z 28 maja 2016 r.); 2) Memorandum of Understanding w sprawie wdrażania Norweskiego Mechanizmu Finansowego na lata 2014-2021 zawarte w dniu 20 grudnia 2017 r. pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a Królestwem Norwegii (M. P. z 2018 r. poz. 392) – dalej: "Memorandum"); 3) Umowa w sprawie programu Rozwój przedsiębiorczości i innowacje między Norweskim Ministerstwem Spraw Zagranicznych a Ministerstwem Inwestycji i Rozwoju Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "Umowa w sprawie Programu"); 4) regulacje w sprawie wdrażania Norweskiego Mechanizmu Finansowego na lata 2014-2021 przyjęte przez Norweskie Ministerstwo Spraw Zagranicznych w dniu 23.09.2016 zgodnie z art. 10.5 Umowy pomiędzy Królestwem Norwegii a Unią Europejską w sprawie Norweskiego Mechanizmu Finansowego na lata 2014-2021; 5) wytyczne w zakresie procedury wyboru projektów konkursowych w ramach Mechanizmu Finansowego EOG na lata 2014-2021 oraz Norweskiego Mechanizmu Finansowego na lata 2014-2021 – (dalej: "Wytyczne"); 6) rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 2 grudnia 2006 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej niezwiązanej z programami operacyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 315, z poźn. zm.). Wymienione akty prawne określają całą procedurę wyboru projektów do objęcia wsparciem, w tym procedurę odwoławczą, szczegółowo określoną w Wytycznych, w rozdziale 5 zatytułowanym Procedura odwoławcza dotycząca warunków formalnych. Zgodnie z rozdziałem 5 Wytycznych, wnioskodawcy w przypadku negatywnej oceny w zakresie spełniania warunków formalnych lub pozostawienia jego wniosku bez rozpatrzenia (o ile dotyczy), przysługuje prawo wniesienia odwołania w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania warunków formalnych. Prawo wniesienia odwołania służy zatem wnioskodawcy jedynie w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania warunków formalnych. W związku z tym w informacji PARP z 21 kwietnia 2021 r. o niewybraniu projektu do udzielenia wsparcia z uwagi na niespełnienie wymaganych kryteriów wyboru w drugim etapie oceny znalazło się zastrzeżenie, że "od informacji zawartej w niniejszym piśmie, zgodnie z § 19 ust. 6 ogłoszenia konkursu, nie przysługuje odwołanie". Następnie PARP wskazała, że w Umowie w sprawie Programu określono procedurę oceny projektu zgodnie z kryteriami wyboru (powołanie dwóch bezstronnych ekspertów, udział w procesie oceny Partnera Programu z Państwa-Darczyńcy (tj. zgodnie z Memorandum – lnnovation Norway), powołanie Komitetu Wyboru Projektów, podjęcie decyzji przez Operatora Programu (PARP), które projekty będą wspierane. Postanowienia te zostały przeniesione do § 18 i 19 Ogłoszenia. W tym zakresie Darczyńca (Królestwo Norwegii) nie przewidział procedury odwoławczej. Co zaś istotne zgodnie w art. 1.5 ust. 2 Regulacji przewidziano, że – Państwo-Beneficjent (Rzeczpospolita Polska) zagwarantuje, że wszelkie dodatkowe przepisy mające zastosowanie do wdrażania Norweskiego Mechanizmu Finansowego na lata 2014-2021 zostaną ograniczone do minimum. Ramy prawne określone w ust. 1 mają pierwszeństwo przed wszelkimi przepisami tego rodzaju. W rozpoznawanej sprawie Wnioskodawca spełnił warunki formalne określone w § 16 Ogłoszenia. O niewybraniu projektu do udzielenia wsparcia zdecydowało niespełnienie wymaganych kryteriów wyboru w drugim etapie oceny. Jednakże w takim przypadku, jak wskazano wyżej, postanowienia dokumentacji konkursowej (w tym przede wszystkim zasady określone przez Darczyńcę) nie przewidują możliwości złożenia odwołania. PARP zaznaczyła również, że Ogłoszenie wyczerpująco określiło zasady wyboru projektów oraz jasno wskazało procedurę odwoławczą, w tym przesłanki złożenia odwołania. Wnioskodawca składając wniosek zaakceptował treść Ogłoszenia w całości i był świadom, że odwołanie służy jedynie w przypadku negatywnej oceny w zakresie spełniania warunków formalnych lub pozostawienia jego wniosku bez rozpatrzenia (o ile dotyczy). Dalej organ wskazał, że zaskarżona informacja nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem ani interpretacją ani też żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4a - 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.). Odmowa udzielenia wsparcia nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co prawda dotyczy sprawy indywidualnej konkretnego wnioskodawcy, jednak nie ma charakteru publicznoprawnego (nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej). Wsparcie udzielane jest bowiem w konkursie, w którym konkurują wnioski złożone przez wnioskodawców. Wnioski oceniane przez ekspertów. Ponadto, sprawa nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. W konsekwencji zaskarżona informacja PARP nie posiada cech władczego rozstrzygnięcia administracyjnego, podlegającego kontroli sądów administracyjnych. Do informacji Agencji o odmowie udzielenia wsparcia nie stosuje się również tzw. ustawy wdrożeniowej tj. ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm.). Program "Rozwój przedsiębiorczości i Innowacje" finansowany z Norweskiego Mechanizmu Finansowego – w ramach którego Skarżący złożył wniosek o wsparcie – nie jest bowiem elementem żadnej z polityk unijnych, w tym polityki spójności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z 3 § 2a p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Sądy administracyjne są zatem właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych przepisach. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej, ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Jeżeli zatem dana sprawa nie należy do kategorii wskazanych w art. 3 § 2 i § 2a oraz nie została w ustawie szczególnej poddana kontroli sądowoadministracyjnej, to nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkuje koniecznością odrzucenia wniesionej skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżący złożył bowiem wniosek aplikacyjny w ramach Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2014-2021. Podstawą prawną naboru było m.in. Memorandum oraz Umowa w sprawie Programu. Środki przekazywane przez Królestwo Norwegii stanowią natomiast środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2 lit. a u.f.p., a więc środki całkowicie odrębne od tych pochodzących z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (art. 5 ust. 3 pkt 1 u.f.p.), do których odnosi się ustawa wdrożeniowa. Wskazać przy tym należy, że co prawda środki pochodzące z ww. Mechanizmu, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2 lit. a u.f.p. są środkami publicznymi, lecz ich wydatkowanie odbywa się, stosownie do dyspozycji art. 184 ust. 1 u.f.p., zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Nabór wniosków w przedmiotowej sprawie szczegółowo uregulowany został w wydanych przez Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej Wytycznych w zakresie procedury wyboru projektów konkursowych w ramach Mechanizmu Finansowego EOG na lata 2014-2021 oraz Norweskiego Mechanizmu Finansowego na lata 2014-2021. W przedmiotowych Wytycznych zawarte zostały także przepisy dotyczące procedury odwoławczej – czym szerzej w dalszej części uzasadnienia. Zastosowanie do wniosku Skarżącego powołanych Wytycznych znajduje potwierdzenie w Ogłoszeniu o naborze wniosków. Jednocześnie zauważyć należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ustawa ta określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi. Ustawa ta nie odnosi się zatem do realizacji projektów finansowanych środkami pochodzącymi z Norweskiego Mechanizmu Finansowego na lata 2014-2021. Definicja wytycznych zawarta w art. 2 pkt 32 ustawy wdrożeniowej również została zawężona do procedury wdrażania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. W związku z powyższym należało uznać, że przepisy ustawy wdrożeniowej nie znajdują zastosowania ani do naboru, w którym Skarżący złożył wniosek, ani do procedury odwoławczej. W konsekwencji Skarżącemu nie przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie przepisów ustawy wdrożeniowej. Podkreślić również należy, że procedurę odwoławczą odnoszącą się do wniosku Skarżącego wyczerpująco uregulowano w powołanych Wytycznych w zakresie procedury wyboru projektów konkursowych w ramach Mechanizmu Finansowego EOG na lata 2014-2021 oraz Norweskiego Mechanizmu Finansowego na lata 2014-2021. Z treści ww. Wytycznych (Rozdział 1 pkt 4) wynika m.in., że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania nie stosuje się przepisów k.p.a., z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu i sposobu obliczania terminów. Wskazano tam również (Rozdział 5 pkt 1), że wnioskodawcy jedynie w przypadku negatywnej oceny w zakresie spełnienia warunków formalnych lub pozostawienia jego wniosku bez rozpatrzenia przysługuje prawo wniesienia odwołania w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełnienia warunków formalnych. W przypadku nieuwzględnienia odwołania (co nie miało miejsca w niniejszej sprawie) wnioskodawcy nie przysługują inne środki zaskarżenia (Rozdział 5 pkt 21). Przypomnieć należy, że w rozpoznawanej sprawie Wnioskodawca spełnił warunki formalne określone w § 16 Ogłoszenia, a jego projekt nie został wybrany do udzielenia wsparcia ze względu na niespełnienie wymaganych kryteriów wyboru w drugim etapie oceny. W takim zaś przypadku postanowienia dokumentacji konkursowej (Wytyczne) jak i zasady określone przez Darczyńcę w Umowie w sprawie Programu nie przewidywały drogi odwoławczej i skargi do sądu administracyjnego. Z uwagi na powyższe skarga, jako wniesiona w sprawie nie należącej do właściwości sądu administracyjnego, została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.