V SA/Wa 570/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz, Asesor WSA - Iwona Kozłowska, , Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2023 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia 1 lutego 2022 r. nr DWI.SK1.5300.319.2022(1) w przedmiocie odmowy wybrania do powierzenia grantu postanawia: odrzucić skargę.

Przedmiotem skargi złożonej przez L. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: "Skarżący", "Wnioskodawca" lub "Strona") jest czynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: "PARP", "Instytucja Pośrednicząca", "Organ") zawarta w piśmie nr DWI.SK1.5300.3019.2022(1) z dnia 1 lutego 2022 r. wydanym w przedmiocie wyniku oceny wniosku – odmowy wybrania do powierzenia grantu . Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 30 czerwca 2021 r. Skarżący wystąpił o powierzenie grantu w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój, Oś priorytetowa 2 Wsparcie otoczenia i potencjału przedsiębiorstw do prowadzenia działalności B+R+I, Działanie 2.4 Współpraca w ramach krajowego systemu innowacji, poddziałanie 2.4.1 Centrum analiz i pilotaży nowych instrumentów inno_LAB, Pilotaż Przemysł 4.0. W wyniku oceny wniosku o powierzenie grantu nr POIR.02.04.01-30-0046/21 dla ww. Projektu, PARP poinformowała Skarżącego pismem z dnia 1 lutego 2022 r., że Projekt spełnił kryteria wyboru projektów, uzyskał 13 punktów, jednak zgodnie z § 10 ust. 1 i 2 Regulaminu naboru, nie został wybrany do powierzenia grantu, w związku z faktem, że kwota przeznaczona na wsparcie projektów w naborze nie wystarcza na wybranie go do wsparcia. Ponadto PARP wskazała, że zgodnie z § 11 ust. 2 Regulaminu naboru od negatywnej decyzji w sprawie powierzenia grantu oraz dokonanej oceny nie przysługują wnioskodawcy środki odwoławcze. Pismem z dnia 21 lutego 2022 r. Skarżący złożył protest od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie, nie zgadzając się z oceną kryterium "Wpływ projektu na stopień zastosowania technologii Przemysłu 4.0 w przedsiębiorstwie". Ponadto zakwestionował brak alokacji środków w ramach postępowania. Pismem z dnia 9 marca 202 r. Agencja poinformowała Wnioskodawcę, że nie znajduje podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia 1 lutego 2022 r. Wyjaśniła, że w Regulaminie naboru wskazano, że jest on realizowany zgodnie z art. 35 i 36 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r. poz. 818 ze zm. – dalej: ustawa wdrożeniowa) oraz Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014 – 2020, w którym w odniesieniu do poddziałania 2.4.1 napisano, że jest to projekt pozakonkursowy. PARP wyjaśniła, że art. 35 i 36 ustawy wdrożeniowej dotyczą projektów grantowych, nie ma do nich zastosowania procedura odwoławcza, o której mowa w rozdziale XV ustawy wdrożeniowej. Agencja powtórzyła, że zgodnie z Regulaminem naboru od negatywnej decyzji w sprawie powierzenia grantu oraz dokonanej oceny nie przysługują wnioskodawcy środki odwoławcze. Wnioskodawca w treści wniosku o powierzenie grantu oświadczył, że zapoznał się z Regulaminem naboru i akceptuje jego zasady. Pismem z dnia 28 marca 2022 r. Strona skarżąca złożyła skargę na informację PARP o braku podstaw do zmiany stanowiska w zakresie oceny projektu nr POIR.02.04.01-30-0046/21 wnosząc o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PARP. Zaskarżonej informacji zarzuciła naruszenie: 1) art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 8 oraz 9 k.p.a. poprzez naruszenie nakazu przeprowadzania wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniania wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do powierzenia grantu, przejawiające się w dokonaniu nieprawidłowej oceny projektu na etapie weryfikacji kryterium "Wpływ projektu na stopień zastosowania technologii Przemysłu 4.0 w przedsiębiorstwie", podczas gdy z materiału przedstawionego przez wnioskodawcę w sprawie wynika, że projekt spełniał ww. kryterium w całości (maksymalna liczba punktów); 2) art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez pozbawienie skarżącego możliwości weryfikacji stanowiska organu w zakresie oceny spełnienia przez niego kryterium wyboru "Wpływ projektu na stopień zastosowania technologii Przemysłu 4.0 w przedsiębiorstwie", a także weryfikacji braku alokacji środków na wsparcie projektu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w ramach kryterium "Wpływ projektu na stopień zastosowania technologii Przemysłu 4.0 w przedsiębiorstwie" organ bez umocowania w dokumentacji będącej podstawą prowadzenia naboru oparł się na procentowym udziale danych wydatków w budżecie projektu, podczas gdy dokumentacja stanowiąca podstawę wyboru projektów nigdzie nie odnosi się do badania stopnia zastosowania technologii Przemysł 4.0. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości ocenę projektu, przedstawioną w informacji o wyniku oceny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 września 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 842/22 rozpoznając skargę L. sp. z o.o. z siedzibą w G. na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości zawartą w piśmie nr DWI.SK1.5300.3019.2022(3) z dnia 9 marca 2022 r. w przedmiocie braku podstaw do zmiany stanowiska stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, jak również zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Środek odwoławczy oparto na obu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczyły art. 58 § 1 pkt 2 w związku z art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a.") oraz art. 58 § 1 pkt 2 w związku z art. 53 ust. 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi podlegającej odrzuceniu z uwagi na upływ terminu do jej wniesienia. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczyły art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wnioskodawcy w tej sprawie przysługiwało prawo wniesienia protestu, art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wnioskodawcy w tej sprawie – przy braku prawa do wniesienia protestu – przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a w związku z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez wadliwe zastosowanie i wydanie zaskarżonego wyroku, art. 35 ust. 3 i art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w razie nieuwzględnienia zarzutu wadliwego zastosowania – błędną wykładnię tych przepisów, w obu przypadkach polegające na przyjęciu, że wybór grantobiorców w konkursie nie został dokonany w drodze otwartego naboru i zależał od arbitralnej decyzji organu, co doprowadziło do naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, a ponadto – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 i art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Agencja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 stycznia 2023 r. sygn. akt I GSK 1804/22 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu NSA wskazał, że w uregulowanym przez art. 53 ust. 1 i nast. ustawy wdrożeniowej trybie pozakonkursowym nie przysługuje wnioskodawcy prawo wniesienia protestu. Wskazany środek prawny jest zastrzeżony do postępowań o charakterze konkursowym i pogląd ten już był w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany (zob. np. wyroki z 22 lipca 2021 r., I GSK 463/21, LEX nr 3227007 i z 18 sierpnia 2021 r., I GSK 510/21, LEX nr 3279380). NSA wskazał, iż wśród przepisów ustawy wdrożeniowej daje się wyróżnić dwa rodzaje postepowań: konkursowe, w ramach którego można wnieść protest i pozakonkursowe, w którym protestu wnieść nie można. W obu tych trybach przysługuje stronie prawo uruchomienia sądowej kontroli przed sądem administracyjnym, przy czym w pierwszym z nich – na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, a w drugim – na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność oceny projektu kwalifikować bowiem należy jako podjętą na podstawie bezpośrednio działającej normy prawnej w rozumieniu tego ostatniego przepisu ustawy procesowej. Nieuzasadnione pozostają zatem te twierdzenia skargi kasacyjnej, które zakładają brak sądowej kontroli czynności oceny wniosku w trybie pozakonkursowym. NSA przypomniał nadto, że konstruując wyrok należy posługiwać się językiem prawnym. W tej sprawie spółce przysługiwało prawo wniesienia skargi na ową czynność, nie zaś – jak określił to Sąd pierwszej instancji – na "rozstrzygnięcie" Agencji. Takiej prawnej formy działania administracji ustawa procesowa nie zna. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a stanowi jedynie o zaskarżalności aktów lub czynności stanowiących przejaw bezpośredniego działania normy prawnej, nie zaś jej stosowania i koresponduje z nim wspomniana podstawa uwzględnienia skargi (art. 146 § 1 p.p.s.a.). W takim przypadku skargę do sądu administracyjnego wnieść należy zachowując przewidziany w art. 53 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a. termin trzydziestodniowy, liczony od dowiedzenia się o dokonaniu czynności. Przy czym, w art. 53 § 2 zdanie drugie p.p.s.a. zastrzeżono możliwość uznania przez Sąd, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznania skargi. NSA podkreślił, że w tej sprawie nie jest pewne, od kiedy rozpoczął się bieg terminu na wniesienie skargi, bo w aktach sprawy brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma z 1 lutego 2022 r., informującego Stronę skarżącą o czynności oceny wniosku. Wskazano, że kwestia ta wymaga stosownego wyjaśnienia przez Sąd Wojewódzki, a w przypadku ustalenia, że skargę wniesiono po terminie, oceny zawinienia strony w opóźnieniu. Na uwagę w tym zakresie zasługuje zdaniem NSA, że strona była wprawdzie pouczona o braku środków prawnych w postępowaniu administracyjnym, ale nie o tym, że służy jej bezpośrednio skarga do sądu. NSA stwierdził nadto, że jeżeli Sąd pierwszej instancji uznałby, że skarga zasługuje na rozpoznanie, uczyni to na podstawie przepisów normujących tryb pozakonkursowy, a więc z wyłączeniem wszelkich tych kryteriów, które znajdują zastosowanie jedynie do postępowań konkursowych. NSA wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie Sąd Wojewódzki nada prawnej formie działania administracji nomenklaturę ustawową, zbada terminowość skargi, a następnie podejmie adekwatne do tej oceny rozstrzygnięcie, biorąc za podstawę prawną te przepisy ustawy wdrożeniowej i aktów wytworzonych przez administrację na potrzeby przeprowadzenia postępowania o powierzenie grantu, które odnoszą się do trybu pozakonkursowego z uwzględnieniem wskazanych zasad ogólnych postępowania administracyjnego.. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie wskazać należy, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem dnia 11 stycznia 2023 r. sygn. akt I GSK 1804/22 uchylił wyrok tut. Sądu z 13 września 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 842/22 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd rozpoznając ponownie niniejszą sprawę na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.) pozostawał związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powyżej opisanym wyroku NSA. Podkreślić należy, że wykładnia prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie nie tylko sąd, lecz także organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także strony postępowania. Art. 190 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez NSA w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) NSA oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (patrz: wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 451/08, LEX nr 526493; z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I FSK 494/09, LEX nr 594010; wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.gov.pl). Mając na uwadze powyższe Sąd zobligowany był do przyjęcia i zastosowania wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym już wyroku z dnia 11 stycznia 2022 r. o sygn. akt I GSK 1804/22. Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. NSA uwzględniając skargę kasacyjną wskazał, że w takim przypadku skargę do sądu administracyjnego należy wnieść zachowując przewidziany w art. 53 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a. termin trzydziestodniowy, liczony od dowiedzenia się o dokonaniu czynności. Przy czym, w art. 53 § 2 zdanie drugie p.p.s.a. zastrzeżono możliwość uznania przez Sąd, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznania skargi. Tut. Sąd , działając zgodnie z cyt. wyrokiem NSA z dnia 11 stycznia 2023 r., ustalił, iż Strona skarżąca odebrała pismo z 1 lutego 2022 r. informujące o podlegającej zaskarżeniu do Sądu czynności PARP w dniu 7 lutego 2022 r., zatem od tego dnia rozpoczął bieg termin na wniesienie skargi, który upłynął w dniu 9 marca 2022 r. Skarga do PARP wpłynęła w dniu 31 marca 2022 r. W ocenie Sądu należy stwierdzić, że skargę wniesiono po terminie, a zatem – tak jak na to wskazuje treść cyt. wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2023 r. – Sąd musi dokonać oceny zawinienia strony w opóźnieniu, przy czym na uwagę w tym zakresie zasługuje to, że Strona była wprawdzie pouczona o braku środków prawnych w postępowaniu administracyjnym, ale nie o tym, że służy jej bezpośrednio skarga do sądu. W ocenie WSA dopiero z treści wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2023 r. Strona skarżąca dowiedziała się, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegała właśnie ta czynność PARP z dnia 1 lutego 2022 r. Z akt sądowych wynika, iż pełnomocnik Strony skarżącej odebrał cyt. wyrok NSA z 11 stycznia 2023 r. za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 2 marca 2023 r. Zgodnie z treścią art. 85 p.p.s.a. czynność w postępowaniu sądowym podjęta przez stronę po upływie terminu jest bezskuteczna. Jednocześnie w myśl art. 86 § 1 p.p.s.a. jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. Art. 87 p.p.s.a. stanowi, że : § 1. Pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu. § 2. W piśmie tym należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu. § 3. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. § 4. Równocześnie z wnioskiem strona powinna dokonać czynności, której nie dokonała w terminie. § 5. Po upływie roku od uchybionego terminu, jego przywrócenie jest dopuszczalne tylko w przypadkach wyjątkowych. Zgodnie z cyt. przepisami należy zatem Stronie skarżącej liczyć od dnia 2 marca 2023 r. termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi na czynność PARP z dnia 1 lutego 2022 roku, która to czynność - w myśl wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2023 r. sygn. akt I GSK 1804/22 - podlegała skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę stwierdza, że taki wniosek nie został złożony do tut. Sądu, a zatem skarga podlega odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jako skarga wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z treścią art. 86 i art. 87 p.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skargi.