V SA/Wa 55/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Warszawa-Zachód z siedzibą w W. z dnia [...] września 2015 r.; 2. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie na rzecz M.W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi [...] (dalej: "Strona", "Skarżący") jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: "Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR") z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] z/s w [...] (dalej: "Kierownik Biura Powiatowego ARiMR") z dnia [...] września 2015 r. Nr [...], o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] lutego 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję Nr [...] o przyznaniu Stronie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2013 w wysokości 1 203,93 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO). Strona wniosła odwołanie. Płatność została w dniu [...] kwietnia 2014 r. przekazana na rachunek bankowy wskazany przez Stronę. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, w dniu [...] stycznia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję Nr [...] w sprawie o przyznanie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2013, mocą której odmówił Skarżącemu przyznania płatności JPO i nałożył sankcję w kwocie 797,09 zł. W dniu 5 lutego 2015 r. Strona złożyła do Biura Powiatowego ARiMR pismo, w którym poinformowała organ administracji, że zamierza złożyć odwołanie od decyzji w sprawie płatności za rok 2013, jednakże - jak wskazano w treści pisma - aby można było tego dokonać, należy zapoznać się z wynikami pomiarów, w tym z zakresem wyłączeń. W związku z powyższym Strona wniosła o udostępnienie materiałów graficznych z kontroli oraz o przedłużenie terminu na złożenie odwołania. W dniu 12 lutego 2015 r. organ przesłał Skarżącemu na adres mailowy materiały z weryfikacji w terenie. W tym samym dniu Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wezwał Stronę w terminie 7 dni w celu doprecyzowania żądania w sprawie odwołania od decyzji za rok 2013, wskazując w pouczeniu, że niezłożenie wyjaśnień w terminie wskazanym w niniejszym wezwaniu będzie skutkowało przekroczeniem terminu na złożenie odwołania oraz pozostawieniem bez rozpatrzenia pisma z dnia 5 lutego 2015 r. W dniu 3 marca 2015 r. Strona wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., kwestionując jej zasadność. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...], stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie o przyznanie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2013 wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie z dnia [...] maja 2015 r., wnosząc o jego uchylenie i wskazując, że postanowienie to błędnie stwierdza, że nie wniosła odwołania w odpowiednim czasie. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego uzyskanych na mocy decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] o przyznaniu płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, wydanej przez Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, w łącznej wysokości 1 203, 93 zł, z tytułu jednolitej płatności obszarowej. Strona wniosła odwołanie. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. o numerze wskazanym wyżej, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] września 2015 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ wskazał, że w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., kwota płatności przekazana na rachunek Strony w dniu 1 kwietnia 2014 r. na mocy decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. stanowi płatność pobraną nienależnie. Zdaniem organu Strona, składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2013, była zobowiązana do rzetelnego wykazania powierzchni uprawnionej do płatności, a jak wynika z raportu z weryfikacji w terenie powierzchni ewidencyjno-gospodarczej, Strona zawyżyła powierzchnię działek kwalifikującą się do przyznania przedmiotowych płatności. Konsekwencją błędnej deklaracji jest konieczność zwrotu nienależnie pobranej płatności. Kwestia użytkowania działek rolnych zadeklarowanych we wniosku z dnia [...] maja 2013 r. była przedmiotem postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, a nie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków publicznych. Postępowanie dotyczące przyznania płatności poprzedza postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków publicznych, a – jak podkreślił organ - decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...], odmawiająca przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2013, jest ostateczna. Natomiast w przedmiotowym postępowaniu organy ARiMR były zobowiązane do ustalenia czy Strona pobrała nienależnie lub nadmiernie płatności za rok 2013, a także do ustalenia, czy nie zachodzą przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, określone w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Nr 1222/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316 z 2.12.2009 r., str. 65). Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o umorzenie postępowania o zwrot nienależnej płatności. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił, iż wbrew twierdzeniom organów środki, których dotyczy postępowanie nie są nienależnie pobrane, gdyż w sprawie określenia wysokości środków należnych za rok 2013 nadal toczy się postępowanie administracyjne. Skarżący podniósł również, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest błędne i niejasne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2807/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. stwierdzając, że narusza prawo. Postanowieniem z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II GSK 523/16, Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie przed NSA w związku z cofnięciem skargi kasacyjnej wniesionej przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR od ww. wyroku WSA w Warszawie. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 10 lutego 2017 r. Pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej: "p. p. s. a.", sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p. p. s. a.). Rozpoznając skargę we wskazanym wyżej zakresie Sąd uznał, że jest ona zasadna. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena legalności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Należy wyjaśnić, iż zasady i tryb dotyczący przyznawania rolnikom płatności za rok 2013 znajdują podstawę w przepisach prawa zarówno krajowego, jak i unijnego. Zastosowanie mają w tym zakresie przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.), dalej: "ustawa o płatnościach", ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2014 r. poz.1438 ze zm.), dalej: "ustawa o ARiMR", oraz m.in. rozporządzenia Nr 1222/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316 z 2.12.2009 r., str. 65 ze zm.), dalej: "rozporządzenie Nr 1222/2009". Stosownie do treści art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Z powołanych przepisów art. 7 ust. 1 pkt 2 i pkt 2a ustawy o płatnościach wynika zatem, że jednolita płatność obszarowa jest przyznawana do powierzchni faktycznie użytkowanej w celu rolniczym. Postępowanie w przedmiocie uzyskania płatności rolnych jest wszczynane na wniosek producenta rolnego (art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach), przy czym złożone wnioski podlegają kontroli, m.in. w zakresie zgodności danych w nich zawartych dotyczących zadeklarowanych działek rolnych z bazami danych. Płatności obszarowe są przyznawane w drodze decyzji (art. 19 ust.1 ustawy o płatnościach). Odwołanie od decyzji w sprawie przyznania płatności obszarowych nie wstrzymuje jej wykonania (art. 19 ust. 5 ww. ustawy). W rozpoznawanej sprawie na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] lutego 2014 r. Strona otrzymała płatność z tytułu jednolitej płatności obszarowej w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2013 w wysokości 1 203,93 zł. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...] stycznia 2015 r. wydał decyzję, którą odmówił Skarżącemu przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2013 i nałożył sankcję w kwocie 797,09 zł. Decyzja ta, zdaniem organu, była ostateczna. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji. Wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2807/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. stwierdzając, że narusza prawo. Postanowieniem z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II GSK 523/16, Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie przed NSA w związku z cofnięciem skargi kasacyjnej wniesionej przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR od ww. wyroku WSA w Warszawie. Wobec powyższego, jak słusznie podnosi Skarżący, nie zostało zakończone wszczęte na jego wniosek postępowanie administracyjne dotyczące przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2013. Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu decyzji, iż postępowanie dotyczące przyznania płatności poprzedza postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków publicznych. Możliwość orzekania w sprawie nienależnie pobranych płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, przy wystąpieniu określonych w przepisach prawa warunków, może powstać dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania w sprawie przyznania ww. płatności. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego Sąd stwierdza, że z uwagi na uchylenie zaskarżonej decyzji ze wskazanych wyżej powodów, zarzut ten jest przedwczesny. Wobec powyższego w ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia prawa, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p. p. s. a. Działając zaś na podstawie art. 135 p. p. s. a. Sąd orzekł o wyeliminowaniu z obrotu prawnego także decyzji organu l instancji gdyż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, której dotyczyła skarga. O kosztach postępowania w sprawie orzeczono w myśl art. 200 p. p. s. a.