V SA/Wa 524/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Iwona Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. H. na informację Ministra Edukacji i Nauki o rozstrzygnięciu w sprawie dofinasowania w ramach programu "Innowacje w Oświacie" postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić J. H. kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi, wpisaną do rejestru opłat sądowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pod poz. [...], dnia [...] lutego 2023 r.

J.H. (dalej: skarżąca, strona), pismem z 1 lutego 2023 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na zamieszczoną na stronie internetowej Ministerstwa Edukacji i Nauki informację o statusie programu "Inwestycje w Oświacie". W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że powyższa informacja stanowi rozstrzygnięcie w ramach ww. programu a zatem jako przejaw władczego działania organu administracji publicznej podlega kognicji sądów administracyjnych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzucała naruszenie: 1. art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 162 ze zm.) w zw. z § 10 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 lipca 2022 r. w sprawie przyznania, przekazania i rozliczenia dotacji celowej na finasowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji remontów i inwestycji (Dz.U. z 2022 r., poz. 1540 ze zm.; dalej: rozporządzenie) poprzez ich niezastosowanie polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niebudzących zaufania przedsiębiorców do władzy publicznej oraz sprzeczny z zasadą bezstronności i równego traktowania, przejawiający się w arbitralnym rozstrzygnięciu programu "Inwestycje w Oświacie", pozbawionym wykazania przyczyn nieprzyznania dotacji celowej skarżącej, jak również niepoinformowania jej o fakcie odmowy w sposób wskazany z § 10 pkt 2 rozporządzenia; 2. art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 2009 r., poz. 946 ze zm.; dalej Konstytucja RP) w zw. z § 9 pkt 1 rozporządzenia poprzez brak sporządzenia jakiegokolwiek uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wydanego w ramach uznania administracyjnego, co powoduje niemożność weryfikacji spełnienia kryteriów przyznania dotacji celowej określonej w § 9 pkt 1 rozporządzenia i skutkuje tym, że rozstrzygniecie nosi cechy arbitralności, naruszając tym samym zasadę działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa, zasadę zaufania, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego, a także uniemożliwienia poznania motywów jakimi kierował się organ administracji publicznej przy przyznawaniu dotacji poszczególnym podmiotom uwzględnionym w rozstrzygnięciu, a odmowie przyznania jej pozostałym wnioskodawcą, co stanowi naruszenie konstytucyjnych zasad, które statuują po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć; 3. art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 43 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: u.f.p.) poprzez nierówne traktowanie podmiotów wnioskujących w ramach programu "Inwestycje w Oświacie" polegające na przyznaniu dotacji celowej w zdecydowanej większości placówkom wyznaniowym, co stanowi naruszenie prawa do równego traktowania przez władze publiczne i jawną dyskryminację w życiu gospodarczym na tle wyznaniowym w zależności od profilu prowadzonej placówki i promowania przez nią wartości religijnych, podczas gdy organ winien respektować zagwarantowaną konstytucyjnie zasadę równości jednostki wobec prawa, zgodnie z którą podobne podmioty prawa w podobnych sytuacjach winny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań dyskryminujących oraz faworyzujących, co jest jednym z fundamentów demokratycznego porządku prawnego; 4. art. 5, art. 8 i art. 9 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (Dz.U.UE.C.2011.285.3; dalej: k.d.p.a.) w zw. z § 9 pkt 1 rozporządzenia polegające na niezapewnieniu zasady równego traktowania podczas rozpatrywania wniosków złożonych w ramach programu "Inwestycje w Oświacie" poprzez niewskazanie powodów dlaczego poszczególnym podmiotom przyznano dotacje celowe a pozostałym odmówiono, co powoduje, ze działanie organu jawi się jako arbitralne, naruszające zasadę bezstronności i niezależności, zwłaszcza w skutek uwzględnienia przez organ okoliczności niezwiązanych ze sprawą, jaką są wartości religijne promowane przez dana placówkę, a nie faktyczne spełnienie kryteriów, które zgodnie z rozporządzeniem, miały być brane pod uwagę przy przyznaniu dotacji; 5. art. 75a pkt 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finasowaniu zadań oświatowych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2082; dalej: u.f.z.o.) w zw. z § 9 pkt 1 rozporządzenia poprzez nieprzyznanie skarżącej dotacji celowej na dofinasowanie kosztów realizacji inwestycji związanej z zakupem nieruchomości niezbędnej dla rozwoju przedszkola, podczas gdy wnioskowana przez skarżącą inwestycja spełnia kryteria określone w rozporządzeniu i jest zasadna z punktu widzenia realizowania zadań publicznych w zakresie oświaty i wychowania. Wskazując powyższe skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia; zobowiązanie organu do ponownego rozstrzygnięcia programu "Inwestycje w Oświacie", w tym uwzględnienie skarżącej przy wyborze beneficjentów, z którymi zostanie zawarta umowa dotacyjna, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W treści pisma wskazał, że program "Inwestycje w Oświacie" nie stanowi konkursu ofert zakończonego jednym ogólnym aktem rozstrzygającym, wskazującym podmioty, którym przyznano lub odmówiono przyznania dotacji. Złożenie każdego wniosku o udzielenie dotacji na finansowanie lub dofinasowanie w ramach ww. programu wszczynało odrębne postępowanie dotyczące jego rozpatrzenia oraz skutkowało indywidualnym aktem przyznania bądź odmowy przyznania dotacji celowej. W ocenie organu wniesienie skargi byłoby dopuszczalne jedynie na konkretny akt odmowy przyznania dotacji celowej wydany w sprawie indywidualnej dotyczącej wniosku skarżącej. Skoro jednak informacja o odmowie przyznania dotacji na podstawie § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie została przesłana do skarżącej, należy uznać, że wobec strony organ nie dokonał jeszcze indywidualnego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Zgodnie z brzmieniem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia. Tym samym badanie przez sąd, czy zaistniały lub też zostały zachowane przez skarżącego przesłanki dopuszczalności zaskarżenia określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej, musi być poprzedzone ustaleniem istnienia przedmiotu zaskarżenia, którego nieistnienie oznacza, że skarga nie ma prawnego bytu (nie istnieje de iure). Istnienie przedmiotu zaskarżenia jest bowiem konieczną przesłanką dopuszczalności zaskarżenia danego aktu lub czynności i musi on istnieć w chwili wniesienia skargi do sądu administracyjnego (v. postanowienie WSA w Szczecinie z 15 września 2022 r., 26 kwietnia 2018 r., II SA/Sz 711/22 oraz powołane w nim orzecznictwo – dostępne w CBOSA). W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn - aniżeli wskazane w art. 58 § 1 pkt 1-5a - wniesienie skargi jest niedopuszczalne, zaś stosownie do art. 58 § 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę postanowieniem, które może zapaść na posiedzeniu niejawnym. Niedopuszczalność skargi z innych przyczyn oznacza m.in. brak przedmiotu zaskarżenia, który ma miejsce w przypadku wniesienia skargi na nieistniejący akt lub czynność. Rozważenia wymagało zatem, czy zaskarżona w niniejszej sprawie informacja o statusie programu "Inwestycje w Oświatę" stanowi, jak wskazuje skarżąca rozstrzygniecie podlegające kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) mają charakter zewnętrzny, tj. skierowane są do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, 3) mają charakter indywidualny, 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ – zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.– zakresem tego przepisu objęte są "akty i czynności z zakresu administracji publicznej". Kryterium "z zakresu administracji publicznej" oznacza, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty lub czynności zawierające element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz do art. 3 p.p.s.a. program Lex). Na gruncie niniejszej sprawy przedmiotem skargi skarżąca uczyniła zamieszczoną na stronie internetowej Ministerstwa Edukacji i Nauki informację o statusie programu "Inwestycje w Oświatę", z której wynika m.in., że: "Program został zakończony"; "Informacje o rozstrzygnięciach znajdują się w następujących komunikatach" (w przypadku tej informacji wskazano linki do komunikatów); "wnioskodawcy wymienieni w powyższych komunikatach, którym przyznano datację będą sukcesywnie zapraszani do podpisania stosownych umów. Pozostali wnioskodawcy, po zakończeniu procesu podpisywania umów, zostaną poinformowani o odmowie przyznania dotacji celowej". Zgodnie z treścią § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 lipca 2022 r. w sprawie przyznania, przekazania i rozliczenia dotacji celowej na finasowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji remontów i inwestycji w brzmieniu obowiązującym przed 16 maja 2023 r. Minister informuje wnioskodawcę o przyznaniu albo odmowie przyznania dotacji celowej niezwłocznie po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie dotacji celowej na finasowanie lub dofinasowanie kosztów realizacji inwestycji, o której mowa w art. 75a pkt 2 i 3 ustawy, lub remontu. Jak wynika z akt sprawy program "Inwestycje w Oświacie" jest realizowany w oparciu o art. 75 a pkt 2 i 3 ustawy o finasowaniu zadań oświatowych oraz przepisy ww. rozporządzenia, w którego treści określono zasady przyznawania dotacji celowej. Uwzględniając treść § 10 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia rolą Ministra było przekazanie stronie informacji o odmowie poznania dotacji. Z akt sprawy, w tym oświadczenia skarżącej zawartego w treści skargi (v. zarzut lit. a) jednoznacznie wynika, że na dzień wniesienia skargi skarżąca takowej informacji nie uzyskała a zatem nie można stwierdzić, że w przypadku strony doszło do wydania aktu o charakterze indywidualnym rozstrzygającym o wniosku strony, który ewentualnie mógłby zostać poddany kontroli sądów administracyjnych. Aktem, czy jak wskazuje strona "rozstrzygnięciem" takim, z całą pewnością nie jest zamieszczona na stronie Ministerstwa Edukacji i Nauki informacja o statusie programu "Inwestycje w Oświatę" zawierająca odesłania/linki do wykazu podmiotów zakwalifikowanych do podpisania umów. Sąd nadmienia, że na obecnym etapie postępowania kwestia ewentualnej dopuszczalności skargi na indywidualną informację o odmowie przyznania dotacji sporządzoną, zgodnie z dyspozycją § 10 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym przed 16 maja 2023 r. - pozostaje poza zakresem oceny Sądu orzekającego w niniejszej sprawie. Zważywszy powyższe, Sąd na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. postanowił, jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. W zakresie zwrotu wpisu od skargi Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.