V SA/Wa 501/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Monika Kramek, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, , Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, , - Magdalena Walkowiak, , , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi [...] przy udziale uczestników postępowania na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 30 grudnia 2021 r. nr POD.503.277.2021.KWO.5 w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z 30 grudnia 2021 r., nr POD.503.277.2021.KWO.5 Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: organ, GIF), działając na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2021 r., poz. 974 ze zm.; dalej także: u.p.f.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1060 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej: skarżący, [...], strona) od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we [...] (dalej: organ I instancji, WIF we [...]) z 20 września 2021 r., nr WIF-WR-I.8520.3.11.2021, umarzającej postępowanie w sprawie cofnięcia [...] sp. zo.o. sp. k. z siedzibą we [...] (dalej: uczestnik) zezwolenia nr [...] z 4 września 2014 r., na prowadzenie apteki ogólnodostępnej pod nazwą "[...]", położonej we [...] przy ul. [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Kontrolowane decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Do Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego we Wrocławiu w dniu 17 czerwca 2021 r. wpłynęło pismo [...] zatytułowane "Zawiadomienie o możliwości naruszenia art. 99 ust. 3a Prawa farmaceutycznego wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych", którym wystąpiono do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we Wrocławiu o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, udzielonego przedsiębiorcy [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą we [...] i dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym [...]. Żądanie to sformułowano na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., w związku z art. 37ap ust. 1 pkt 2, w związku z art. 99 ust. 3a pkt 3 Prawa farmaceutycznego. Zdaniem [...] zezwolenie powinno być cofnięte, gdyż spółka wchodzi w skład grupy kapitałowej [w skład, której wchodzą także: [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]], która prowadzi na terenie kraju więcej niż cztery apteki, czym narusza art. 99 ust. 3a pkt 3 Prawa farmaceutycznego. W tym kontekście [...] podkreśliła, że "kluczowym dla sprawy jest fakt, iż [...] sp. z o.o. najpóźniej 28 sierpnia 2020 r. nabyła 100 % udziałów ww. spółki [...] sp. z o.o. Po drugie, istotny jest także fakt, iż najpóźniej 13 września 2019 r. ww. spółka [...] sp. z o.o. nabyła 100 % udziałów w spółce [...] sp. z o.o. Spółka ta jest komplementariuszem spółki [...] sp. z o.o. sp. k. przy czym drugim wspólnikiem (komandytariuszem) spółki [...] sp. z o.o. sp. k. najpóźniej od 14 czerwca 2019 r. jest ta sama [...] sp. z o.o., której jedynym członkiem Zarządu jest [...]". Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z 20 września 2021 r., nr WlF-WR-l.8520.3.11.2021 organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia [...] Sp. z o.o. sp.k. zezwolenia z 4 września 2014 r. Uznano, że z literalnego brzmienia art. 99 ust. 3 u.p.f. wynika w sposób jednoznaczny, że przepis ten reguluje zasady wydawania zezwoleń i nie jest dopuszczalne zastosowanie tego przepisu w postępowaniu o innym przedmiocie, niż wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W uzasadnieniu decyzji WIF wskazał, że zmiany własnościowe skutkujące zależnością spółki dokonane zostały już po uzyskaniu zezwolenia na prowadzenie apteki, natomiast przekroczenie progów antykoncentracyjnych, określonych w ustawie, które uzasadniają odmowę wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, nastąpiło w wyniku koncentracji przedsiębiorców a nie na skutek naruszenia przepisów regulujących wydawanie zezwoleń. Brak podstawy prawnej, do dalszego prowadzenia postępowania, w ocenie WIF, uzasadniał umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 k.p.a. Do postępowania przystąpiła [...], która wsparła stanowisko organu. Po rozpoznaniu odwołania, GIF decyzją z 30 grudnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję WIF we [...] z 20 września 2021 r. Uzasadniając przyjęte stanowisko wyjaśnił, że w ściśle określonych sytuacjach nie można uzyskać zezwolenia na prowadzenia apteki. Rozważenia w niniejszej sprawie wymaga sytuacja, gdy na skutek przejęcia udziałów w spółce kapitałowej, która prowadzi aptekę ogólnodostępną, przez inną spółkę, również prowadzącą apteki ogólnodostępne, stworzona została grupa kapitałowa, prowadząca na terenie województwa więcej aptek niż wskazany w powołanym przepisie limit 4 aptek. W tej sytuacji zdaniem organu odwoławczego mimo, że ustawodawca w tak szeroki sposób wskazał sytuacje, w jakich następuje lub może nastąpić cofnięcie zezwolenia, to nie wymienił w ww. regulacji, że w przypadku przekroczenia - w toku działalności przedsiębiorcy - zapisów antykoncentracyjnych następuje obligatoryjne cofnięcie zezwolenia, ani nie wskazał na fakultatywność takiego działania. Jednocześnie podkreślił, że np. regulując sytuację przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej ustawodawca w sposób bezpośredni i jasny wskazał, że jednym z wymogów pozytywnego załatwienia wniosku jest wymóg nieprzekraczania przepisów antykoncentracyjnych. W tym przypadku odwołał się zatem bezpośrednio do wymogu określonego w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. Biorąc pod uwagę powyższe GIF przyjął, że nie można na podstawie badanej regulacji cofnąć zezwolenia już udzielonego, tylko w wyniku koncentracji przedsiębiorców. Przepis ten powinien być interpretowany w sposób ścisły oraz stosowany - zgodnie z literalnym brzmieniem jako kryterium oceny wniosku o wydanie zezwolenia, gdyż zawiera on negatywną przesłankę udzielenia zezwolenia. Odnosząc się do zarzutów [...], GIF stwierdził, że nie można wywodzić, iż sposób sformułowania art. 37ap u.p.f. wskazuje, że warunki do uzyskania zezwolenia powinny być spełnione przez cały okres prowadzenia działalności nim objętej, gdyż twierdzeniu temu przeczy treść art. 99 ust. 2 i 3 oraz 3a u.p.f. Natomiast przesłanka utraty "rękojmi o należytego prowadzenia apteki", na którą wskazała [...] ma funkcję gwarancyjną, związaną z prawidłowym działaniem na regulowanym ściśle rynku, a zatem z samej jej istoty wynika to, że musi ona istnieć przez cały czas prowadzenia działalności objętej zezwoleniem. Z tego względu nie ma też znaczenia w sprawie fakt, że zezwolenie zostało wydane przed koncentracją, wynikającą z rozporządzeń udziałami w spółkach, skutkującą przekroczeniem progu 1 % lub progu 4 aptek. Zmiany kapitałowe w spółkach kapitałowych nie prowadzą do przekształcenia spółki, w tym sensie, iż jest to nadal ta sama osoba prawna, która uzyskała zezwolenie. Ponadto ustawodawca nie stworzył żadnego mechanizmu wyboru, czy też selekcji, która z aptek, należąca do grupy kapitałowej, musi zostać zamknięta, w przypadku przekroczenia wskazanych limitów w województwie. GIF uznał też za niesłuszny zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 99 ust. 3a pkt 3 u.p.f. w zw. z art. 102 k.s.h., poprzez przyjęcie, że przepis ten obowiązuje wyłącznie spółki jawne i partnerskie, a nie obowiązuje spółek komandytowych. Podstawą wydania decyzji był przede wszystkim brak prawnej możliwości zastosowania przepisu art. 99 ust. 3a u.p.f. do wydanego zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W związku z powyższym kwestia dotycząca ustalenia do jakiego rodzaju spółek odnosi się ww. regulacja pozostaje bez znaczenia w kontekście opisanej wyżej argumentacji odnoszącej się do kluczowego zagadnienia, tj. braku istnienia podstawy prawnej uzasadniającej cofnięcie zezwolenia już udzielonego, tylko w wyniku koncentracji przedsiębiorców. Zdaniem organu odwoławczego w związku z brakiem regulacji nakazującej cofnięcie stronie zezwolenia należy zastosować przepis art. 105 § 1 k.p.a. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. błędne zastosowanie art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez odstąpienie przez organ II instancji bez uzasadnienia i bez uzasadnionego powodu od utrwalonej praktyki organu rozstrzygania takich samych spraw, tj. w takim samym stanie faktycznym i prawnym, polegające na przyjęciu w zaskarżonej decyzji, że zaprzestanie po uzyskaniu zezwolenia spełniania warunków wydania zezwolenia określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. nie stanowi zaprzestania spełniania warunków określonych przepisami prawa, wymaganych do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu w rozumieniu art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f., pomimo że w dotychczasowej praktyce rozstrzygania takich samych i podobnych spraw organ prezentował od wielu lat konsekwentnie dokładnie przeciwne a zbieżne ze skarżącą stanowisko, w tym także w marcu 2021 r., gdy szefem GIF była [...] - wskutek czego organ naruszył obowiązek równego traktowania podmiotów; II. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 ustawy - Prawo przedsiębiorców, poprzez przyjęcie, iż: 1) warunki, o których mowa w art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. - tj. warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu - nie stanowią warunków negatywnych wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f.; 2) art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. nie znajduje zastosowania w przypadku, gdy po wydaniu zezwolenia doszło do nabycia udziałów spółki dysponującej zezwoleniem na prowadzenie apteki przez grupę kapitałową tworzoną przez spółki prowadzące łącznie ponad 4 apteki ogólnodostępne, pomimo że: a. z prawidłowej wykładni obu ww. przepisów oraz wykładni systemowej, w szczególności wykładni literalnej art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f., wynika, że warunki, o których mowa w art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. - tj. warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu, obejmują również warunki negatywne wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej określone w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f.; b. organ II instancji w innych sprawach w takim samym stanie faktycznym i prawnym w sytuacji wskazanej w pkt 2 uznawał zastosowanie art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. za uzasadnione i obligatoryjne; c. w orzecznictwie NSA i WSA, reprezentowanym m.in. przez wyrok NSA 11 sierpnia 2020 r., II GSK 3573/17 wskazuje się, iż "wykonywanie wynikających z niego (zezwolenia) uprawnień, nie może bowiem abstrahować od określonych ustawą aktualnych warunków jego udzielenia", a "spółka dokonując przejęcia podmiotu prowadzącego sporną aptekę, działała w sposób naruszający prawo, albowiem tylko w ten sposób, tj. poprzez nabycie podmiotu posiadającego już aptekę ze stosownym zezwoleniem - mogła prowadzić apteki z naruszeniem przepisów tzw. antykoncentracyjnych. Gdyby bowiem skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na prowadzenie na terenie spornego województwa na prowadzenie kolejnej apteki, otrzymałaby niewątpliwie decyzję odmowną z uwagi na treść cyt. przepisów. Aprobata takiego działania, w ocenie Sądu, prowadziłaby do akceptacji działania Skarżącej jako działania prowadzącego do obejścia prawa. Otrzymanie zgody na prowadzenie nabytej w ten sposób apteki prowadziłoby też do nierówności miedzy podmiotami, które nie mogły w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami otrzymać zezwolenia na prowadzenie kolejnych aptek po przekroczeniu progu 1 % w danym województwie" (tak: WSA w wyroku z 29 lipca 2021 r., V SA/Wa 3414/21); d. w orzeczeniach drugiej, przeciwnej linii orzeczniczej, reprezentowanej przez wyroki sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w ogóle nie rozważano i nie brano pod uwagę treści art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f., wskutek czego orzeczenia te nie mogą stanowić punktu odniesienia w niniejszej sprawie; a w szczególności poprzez przyjęcie przez organ II instancji, iż: 1) istnienie w art. 103 u.p.f. katalogu przesłanek cofnięcia zezwolenia przemawia za przyjęciem tezy jak w pkt 1 powyżej, pomimo że (1) przy takiej wykładni art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. byłby zbędny, a niedozwolona jest wykładnia, która prowadzi do wniosku, iż przepis jest zbędny (zakaz wykładni per non est); (2) w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. stanowi samodzielną podstawę cofnięcia zezwolenia; (3) art. 103 u.p.f. wśród podstaw cofnięcia zezwolenia nie obejmuje naruszeń wielu podstawowych wymagań, takich jak świadczenie w aptece innych usług niż wskazane w art. 86 ust. 2 u.p.f. czy nieustanowienie w aptece kierownikiem apteki farmaceuty odpowiedzialnego za jej prowadzenie; 2) wskazanie przez ustawodawcę w art. 104 ust. 1a i art. 104a u.p.f. warunków negatywnych wydania zezwolenia z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. jako warunków wygaśnięcia zezwolenia i warunków jego przeniesienia powoduje, iż są to jedyne dopuszczone przez ustawodawcę skutki zaprzestania spełniania warunków wydania zezwolenia z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f., pomimo że bezpośrednie literalne odesłanie do art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. w obu ww. przepisach wynika z faktu, iż oba te przepisy (art. 104 ust. 1a i art. 104a u.p.f.) ustanawiają wyjątki od zasady (art. 104 ust. 1a - od zasady wygaśnięcia zezwolenia z chwilą śmierci zezwoleniobiorcy, art. 104a - od zasady dopuszczalności przeniesienia zezwolenia w przypadku zbycia apteki jako przedsiębiorstwa), a tym samym odesłanie to nie oznacza, że ustawodawca ograniczył zakres art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. tylko do tych przypadków (odesłanie do art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ogranicza zakres norm ustanowionych w przepisach odsyłających, a nie samego art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f.); 3) u.p.f. rozróżnia procedury wydania zezwolenia, cofnięcia zezwolenia, wygaśnięcia zezwolenia, wobec czego należy je rozpatrywać odrębnie i "katalog przyczyn cofnięcia zezwolenia nie może więc zostać uzupełniony przez sięgnięcie przez organ do przesłanek udzielenia zezwolenia", pomimo że u.p.f. nie ustanawia zamkniętego katalogu przesłanek cofnięcia zezwolenia, co wynika z wykładni art. 103 u.p.f. oraz utrwalonego w orzecznictwie stanowiska, iż art. 37ap ust. 1 pkt 2 ww. ustawy stanowi samodzielną podstawę cofnięcia zezwolenia; 4) art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. nie wskazuje, że warunki do uzyskania zezwolenia powinny być spełnione przez cały okres prowadzenia a przepis ten nie może być wykładany rozszerzające, pomimo że wobec braku definicji ustawowej użytego w art. 37ap ust 1 pkt 2 u.p.f. pojęcia "warunków określonych przepisami prawa, wymaganych do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu" przepis ten nie wymaga stosowania wykładni rozszerzającej - logiczna wykładnia ww. pojęcia przeprowadzona w uzasadnieniu niniejszej skargi prowadzi do wniosku, iż pojęcie to obejmuje warunki negatywne uzyskania zezwolenia wymienione m.in. w art. 99 ust 3 pkt 2 i 3 u.p.f., a odmienna wykładnia dokonana przez organ II instancji jest wykładnią w sposób zawężającą art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. w sposób sprzeczny z wykładnią literalną tego przepisu; 5) przeciwko przyjęciu wykładni wskazanej w lit "a" powyżej, przemawia brak przepisu, który określałby, która z aptek prowadzona przez grupę kapitałowa musi zostać zamknięta w przypadku przekroczenia limitu z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. i niedopuszczalność dowolności organów w takiej kwestii, pomimo że przepisem takim jest art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. - cofnięciu podlega zezwolenie przedsiębiorcy, który przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu, tj. zezwolenia wydane na rzecz tych spółek, które przed nabyciem ich udziałów przez grupę kapitałową nie prowadziły ponad 1 % aptek w województwie i nie były członkiem grupy kapitałowej prowadzącej ponad 1 % aptek w województwie, wskutek czego udział grupy kapitałowej w rynku wojewódzkim spadnie poniżej 1 %, a zgodnie z zasadą orzekania wg stanu z chwili orzekania pozostałe spółki grupy kapitałowej przestaną być podmiotami, które nie spełniają warunków wymaganych do prowadzenia apteki z art. 99 ust. 3 u.p.f.; ponadto organ ma też możliwość uprzedniego zastosowania art. 37ap ust. 1 pkt 3 u.p.f. umożliwiając grupie kapitałowej podjęcie decyzji co do tego, które apteki przestaną być przez nią prowadzone; 6) nie istnieje wyraźny przepis prawa zakazujący zaprzestania warunków z art 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. po wydaniu zezwolenia, a istnienie takiego przepisu jest wymagane przez art. 8 Prawa przedsiębiorców, pomimo że taki przepis istnieje - jest to art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f., który organ II instancji w sposób sprzeczny z literalną wykładnią tego przepisu wykłada w sposób zawężający, przy czym uzasadnienie takiej wykładni razi lakonicznością i powierzchownością, zaś zgodnie z art. 9 Prawa przedsiębiorców, przedsiębiorca ma obowiązek wykonywać działalność gospodarczą zgodnie z zasadami uczciwej konkurencji, z czego wynika, że nie należy stosować takiej wykładni przepisów, która oznaczałaby legalizację czynności prawnych obchodzących ustawowe zakazy ustanowione w celu ochrony uczciwej konkurencji, w szczególności legalizacji powiększania grup kapitałowych prowadzących apteki ogólnodostępne w sytuacji, gdy dana grupa w chwili dokonywania czynności prawnych skutkujących jej powiększeniem (a zatem zaprzestaniem spełniania warunków prowadzenia apteki przez kolejnego, nowego przedsiębiorcę) przekraczała limit 4 aptek; 2. błędne zastosowanie art. 101 pkt 4 w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f., poprzez przyjęcie przez organ II instancji, iż naruszanie przez członków grupy kapitałowej [...] sp. z o.o. sp.k. przepisów art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. nie powoduje utraty rękojmi w rozumieniu art. 101 pkt 4 u.p.f. Wskazując powyższe skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi: 1. pisma GIF z 31 marca 2021 r. do Prezesa NIA; 2. pisma GIF do Prezesa NIA z 3 października 2017 r. 3. pisma GIF do Ministra Zdrowia z 21 lutego 2020 r. 4. pisma GIF do Prezesa NIA z 7 marca 2018 r. 5. pisma GIF z 28 czerwca 2004 r. skierowanego do wszystkich Wojewódzkich Inspektorów Farmaceutycznych, 6. pisma GIF z 5 sierpnia 2014 r. - na okoliczność dotychczasowej, wieloletniej i utrwalonej praktyki rozstrzygania przez organ II instancji takich samych i analogicznych spraw; tego, że praktyka ta, w tym stosowana przez organ II instancji wykładnia przepisów, była zbieżna ze stanowiskiem skarżącej co do ich wykładni przedstawionym w niniejszej skardze i jej zarzutach a jaskrawie odmienna od wykładni przedstawionej w zaskarżonej decyzji; tego, że organ II instancji prezentował wykładnię spornych przepisów zgodną ze skargą nawet 31 marca 2021 r., gdy Głównym Inspektorem Farmaceutycznym była [...]; naruszenia przez organ II instancji art. 8 § 1 i 2 k.p.a. wydaniem zaskarżonej decyzji, w tym naruszenia zasady równego traktowania; W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismem z 6 maja 2022 r. stanowisko w sprawie przedstawił uczestnik postępowania, wnosząc o oddalenie skargi oraz nieuwzględnianie i oddalenie wniosku strony o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi. W treści pisma uczestnik postępowania podzielił stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji. Pismem z 17 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżącego rozszerzył dotychczasową argumentację w sprawie m.in. o analizę wyroku NSA z 20 kwietnia 2022 r., II GSK 2738/21, wskazując że w jego ocenie argumentacja i tezy tego wyroku nie są przekonujące i są nietrafne oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazała, że rozstrzygnięcia te nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym, w konsekwencji skarga nie zasługuje na uwzględnienie Na wstępie podkreślić należy, że za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia przez organ art. 8 § 2 k.p.a. Jak wynika z treści ww. przepisu organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W ocenie Sądu, uwzględnianie przez organ w procesie wydawania decyzji stanowiska wynikającego z najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych nie może być traktowane jako odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Zmiana poglądu, uzasadniona zmianą linii orzeczniczej sądów administracyjnych, winna być odczytywana jako gwarancja utrzymania w mocy decyzji administracyjnej w przypadku poddania jej kontroli sądowoadministracyjnej. W orzecznictwie wskazuje się, że: "Przez utrwalaną praktykę należy rozumieć przede wszystkim zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu sprawy tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych" (por. wyrok NSA z 31 października 2020 r., II OSK 1871/20 – dostępny w CBOSA). Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego Sąd nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia. Podkreślić należy, że prezentowana w treści skargi argumentacja w dużej mierze oparta jest na nieprawomocnym, na dzień wniesienia skargi wyroku tutejszego Sądu z 29 lipca 2021 r., V SA/Wa 3414/21. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że powyższe orzeczenie zostało uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2022 r., II GSK 2738/21. Zaprezentowane w uzasadnieniu ww. wyroku NSA stanowisko Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela, uznając je za przekonujące. Tym samym Sąd nie zgadza się z twierdzeniem strony, że "NSA, uchylając ww. wyrok nie odniósł się w jakichkolwiek sposób do argumentów dostrzeżonych przez WSA w ww. wyroku, co czyni ww. wyrok NSA nieprzekonującym, a w każdym razie nie pozbawia mocy ww. argumentów WSA w Warszawie". Spór w sprawie dotyczy możliwości cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 99 ust. 2 i 3 u.p.f. Organ, odwołując się do literalnego brzmienia art. 99 ust. 3 u.p.f. wskazuje, że przepis ten reguluje zasady wydawania zezwoleń a zatem nie jest możliwe jego zastosowanie w innym przedmiocie niż wydanie zezwolenia. Skarżący utrzymuje natomiast, że skoro art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. nie określa wprost warunków prowadzenia działalności, których zaprzestanie skutkuje cofnięciem zezwolenia to uznać należy, że jego dyspozycja odnosi się do wszystkich przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne i obejmuje swym zakresem również warunki wymagane do uzyskania zezwolenia w rozumieniu art. 99 ust. 3 u.p.f. Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy, Sąd wskazuje, że podziela stanowisko organu, zgodnie z którym badanie wymogów koncentracyjnych powinno odbywać się wyłącznie w sytuacjach wyraźnie wskazanych w ustawie. Stwierdzając powyższe Sąd nie podzielił twierdzenia skarżącego, że wynikająca z treści art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. reguła antykoncentracyjna znajduje zastosowanie do już wydanych zezwoleń a zaprzestanie spełniania warunku określonego treścią ww. przepisu prowadzi do cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 37ap ust 1 pkt 2 w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepis art. 99 ust. 3 u.p.f. jest przepisem antykoncentracyjnym, niepozwalającym skupić obrotu środkami farmaceutycznymi przez ograniczoną ilość podmiotów prawa. Przepis ten zawiera normę kompetencyjną skierowaną do organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki zakazującą wydawania nowego zezwolenia podmiotowi posiadającemu już 4 apteki w województwie. Mając na uwadze nakaz działania organów administracji na podstawie przepisów prawa, nie jest dopuszczalne zastosowanie tego przepisu w postępowaniu o innym przedmiocie niż wydanie zezwolenia. Literalne brzmienie przepisów art. 99 ust. 3 u.p.f. nie daje podstaw do dekodowania z nich normy innej niż określająca powinności organu w postępowaniu o wydanie zezwolenia. Wywodzenie z tych przepisów, adresowanych do organu i znajdujących zastosowanie na etapie wydania pozwolenia, normy adresowanej do strony i regulującej jej zachowania po wydaniu zezwolenia jest sprzeczne z zasadami wykładni prawa (por. wyrok NSA z 8 lutego 2020 r., II GSK 1650/18). Pogląd ten Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela i przyjmuje za własny. W ocenie Sądu, przepis art. 99 ust. 3 u.p.f. w swej treści jest jasny i spójny, nie istnieją wątpliwości interpretacyjne co do użytych zwrotów. W sposób precyzyjny określa zasady dotyczące odmowy udzielania zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Sens tego przepisu jest jednoznaczny językowo, zgodny z celem regulacji. Precyzuje w dostateczny sposób kryteria, w oparciu o które należy odmówić udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w sytuacji ubiegania się przez dany podmiot o zezwolenie. Nie występuje wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej, zwroty znajdujące się w tym przepisie są na tyle precyzyjne, że dokonanie wykładni wyłącznie na płaszczyźnie językowej jest całkowicie wystarczające do ustalenia znaczenia jego treści normatywnej. Wskazując powyższe uznać należy, że skoro z brzmienia przepisu art. 99 ust. 3 u.p.f. wprost wynika, że odnosi się on do sytuacji wydawania zezwolenia na prowadzenie apteki to nie można z treści tego przepisu wywodzić prawa do badania spełnienia przesłanek nim określonych na etapie dalszej działalności podmiotu prowadzącego aptekę. Zdaniem Sądu, literalne brzmienie tego przepisu wyklucza jednoznacznie jego zastosowanie do już wydanych zezwoleń. Inna interpretacja treści ww. normy zmierzałaby do naruszenia zasady wolności gospodarczej. Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W judykaturze utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym, wszelkie ograniczenia zasady wolności gospodarczej mają charakter wyjątku i nie mogą być rozumiane w sposób rozszerzający, a więc nie można ich dorozumiewać, czy domniemywać, bądź też przyjmować w drodze analogii (wyrok WSA w Warszawie z 24 października 2006 r., VI SA/Wa 1128/06, analogicznie: uchwała NSA składu siedmiu sędziów z 24 września 2001 r., OPS 10/01 – dostępne w CBOSA). Teza o konieczności ścisłego wykładania ograniczeń działalności gospodarczej przewidzianych w art. 99 ust. 3 u.p.f. znalazła również potwierdzenie w wyroku NSA z 26 czerwca 2008 r. (sygn. akt II GSK 201/08), gdzie Sąd krytycznie ocenił wykładnię przepisu, która prowadziła do odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego, ze względu na przesłankę posiadania w danym województwie więcej niż 4 aptek. Przesłanka ta nie została wymieniona w ustawie, a została wywiedziona w drodze odpowiedniego stosowania przepisu art. 99 ust. 3 pkt 2 u.p.f. NSA stwierdził, że wykładnia nie może sprowadzać się do nadania przepisowi art. 99 ust. 3 pkt 2 u.p.f. nowego brzmienia, gdyż wówczas przepis ten utraciłby swój zasadniczy charakter. Sąd zwrócił wtedy uwagę, że przy wykładni omawianych rozwiązań prawnych nie można tracić z pola widzenia postanowień art. 22 Konstytucji RP i stanowiącego jego rozwinięcie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Z brzmienia powołanych uregulowań wynika, że wszelkie ograniczenia zasady wolności w prowadzeniu działalności, choć dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, mają charakter wyjątkowy i muszą być wobec tego rozumiane ściśle, a nie w sposób rozszerzający. Nie można zatem ich istnienia dorozumiewać czy domniemywać, bądź przyjmować np. w drodze analogii. Doszukiwanie się przez skarżącego możliwości cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 poprzez analogię do brzmienia art. 101 pkt 4 u.p.f., czy też możliwości cofnięcia zezwolenia w przypadku utraty tytułu prawnego do lokalu (art. 100 ust. 2 pkt 1 u.p.f.), zważywszy na jednoznaczne brzmienie art. 99 ust. u.p.f. oraz zaprezentowane powyżej stanowisko judykatury, uznać należy za nieuzasadnione. Zgodnie z treścią art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku, gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane dla wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Zasadniczym powodem cofnięcia, w drodze decyzji, zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest zatem brak spełniania przez podmiot, któremu udzielono tego zezwolenia, określonych w ustawie warunków wykonywania działalności gospodarczej objętej tym zezwoleniem. Jak podkreślił NSA w wyroku z 20 kwietnia 2020 r., II GSK 2738/21 "Niewątpliwe chodzi więc o warunki do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu (prowadzenie apteki ogólnodostępnej), a nie o warunki jakie należy spełnić, aby takie zezwolenie uzyskać". W doktrynie wskazuje się, że: "Odróżnienie wymagań podmiotowych wynikających z przepisu antykoncentracyjnego oraz wymagań dotyczących prowadzenia apteki znajduje uzasadnienie w przepisach ustawy. Wskazuje na to art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f., który stanowi o konsekwencjach tego, że "przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu". Nie ma tożsamości między wymaganiami do wykonywania działalności określonej w zezwoleniu a przesłankami do odmowy wydania zezwolenia z art. 99 ust. 3 u.p.f. Różnica może być niedostrzegalna z perspektywy typowej sytuacji, gdy prawo reguluje wydawanie na prowadzenie danej działalności, nakazując sprawdzenie spełniania określonych warunków tylko przez tego przedsiębiorcę, który ubiega się o zezwolenie. Jeśli jednak warunki uzyskania zezwolenia dotyczą przynależności do grupy kapitałowej, to nie są one warunkami dotyczącymi jedynie przedsiębiorcy ubiegającego się o zezwolenie, nie są więc warunkami wymaganymi "do wykonywania działalności określonej zezwoleniem". W przypadku przyłączenia do grupy kapitałowej nowego przedsiębiorcy i osiągnięcia przez tę grupę liczby prowadzonych aptek przekraczającej 1% liczby aptek w województwie każdy przedsiębiorca tej grupy traci zdolność do uzyskania nowego zezwolenia, a nie zdolność "do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu"." (glosa do wyroku NSA z 11 sierpnia 2020 r., III GSK 3573/17, prof. dr hab. Jerzy Leszczyński, dr Agnieszka Rabiega-Przyłęcka). Ustawowo określone przesłanki cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zostały sformułowane w art. 37ap ust. 1 pkt 1-3 oraz art. 103 u.p.f. i co istotne żaden z przywołanych przepisów prawa w swej treści nie odwołuje się do art. 99 ust. 3 u.p.f. jako przesłanki uzasadniającej cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Co więcej, jak trafnie podkreśla uczestnik postępowania, art. 103 ust. 1 pkt 3 u.p.f. stanowi, że zachodzi obligatoryjna przesłanka cofnięcia zezwolenia, w przypadku utraty prawa wykonywania zawodu przez farmaceutę prowadzącego jednoosobową działalność gospodarczą lub wspólnika lub partnera spółki, o której mowa w art. 99 ust. 4 pkt 2 u.p.f., jeśli spowodowałoby to brak możliwości prowadzenia apteki przez ten podmiot, przy czym powyższa przesłanka cofnięcia zezwolenia ma zastosowanie do zezwoleń wydanych po dniu wejścia w życie ustawy. Skoro ustawodawca zdecydował się powiązać jeden z wymogów art. 99 u.p.f. (tj. art. 99 ust. 4 pkt u.p.f.) z podstawami cofnięcia zezwolenia to nic nie stało na przeszkodzie, aby objąć powyższym zakresem również art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. Tak się jednak nie stało, co w świetle zasady racjonalności ustawodawcy, należy bezwzględnie poczytywać za wyrażenie odmiennej woli przez prawodawcę. Przechodząc do kwestii "rękojmi" wskazać należy, że detaliczny obrót produktami leczniczymi - ich dystrybucja - może być prowadzony wyłącznie na zasadach określonych w ustawie - Prawo farmaceutyczne, a z jej regulacji najogólniej rzecz ujmując wynika, że jest on prowadzony w aptekach ogólnodostępnych, które są placówkami ochrony zdrowia publicznego, w których osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne, a ich zadaniem jest zapewnienie dostępności leków, albowiem są one zobowiązane do posiadania produktów leczniczych i wyrobów medycznych w ilości i asortymencie niezbędnym do zaspokojenia potrzeb zdrowotnych miejscowej ludności (vide: art. 65 ust. 1 i art. 68 ust. 1 w związku z art. 86 ust. 1 i ust. 2b i 87 ust. 2 w związku z art. 95 ust. 1 i art. 96 u.p.f.). Zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej niewątpliwie zabezpieczać ma legalność działalności prowadzonej w istotnych, z perspektywy dobra wspólnego, obszarach. Funkcję gwarancyjną właściwego prowadzenia tej działalności, przez cały czas jej wykonywania, pełni "rękojmia należytego prowadzenia apteki". Jak podkreślił NSA w wyroku z 20 kwietnia 2020 r., II GSK 2738/21 "brak rękojmi należytego prowadzenia apteki, w sytuacji oceny okoliczności uzasadniających cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest poddany ocenie w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej i to w odniesieniu do okoliczności, o których mowa w art. 103 u.p.f.". Zdaniem Sądu, przy założeniu, że w świetle przepisów u.p.f. prowadzenie na terenie województwa aptek ogólnodostępnych przez przedsiębiorcę lub przedsiębiorców należących do grupy kapitałowej, w liczbie przekraczającej 1 % ogólnej liczby aptek w województwie nie jest prawnie zakazane, to tym samym przekroczenie limitu aptek po uzyskaniu zezwolenia nie może być postrzegane jako naruszenie prawa farmaceutycznego skutkujące utratą rękojmi prawidłowego prowadzenia apteki i jako takie prowadzić do cofnięcia zezwolenia. Sąd zgadza się przy tym z organem, że art. 101 pkt 4 u.p.f. odnosi się do przymiotu, właściwości przedsiębiorcy, natomiast art. 99 ust. 3 stanowi o wymogu, który musi spełnić przedsiębiorca chcąc uzyskać zezwolenie. Porównywanie tych dwóch konstrukcji prawnych pozbawione jest zasadności. Reasumując, w ocenie Sądu, w sprawie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie cofnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych - w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania wynika z braku przepisów prawa, w szczególności u.p.f., które stanowiłyby podstawę do merytorycznego załatwienia sprawy dotyczącej cofnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych z uwagi na przekroczenie limitu aptek. Dlatego też organ odwoławczy zasadnie utrzymał w mocy - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzję WIF o umorzeniu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do wniosków dowodowych skarżącego wskazać należy, że stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów jeżeli spełnione są łącznie dwa warunki, tj. gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tym samym, Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi, bowiem uznał, że przeprowadzenie wnioskowanych dowodów nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. W piśmiennictwie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny jak również dokonały właściwej subsumpcji z uwzględnieniem obowiązującego stanu prawnego. Reasumując Sąd stwierdził bezzasadność wszelkich zarzutów podniesionych w skardze, jak również w kolejnych pismach procesowych, nie znalazł innych powodów uwzględnienia skargi w związku z czym, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.