V SA/Wa 4168/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Michał Podsiadło po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. W. na informację Polskiego Funduszu Rozwoju Spółki Akcyjnej w Warszawie z dnia [...] lutego 2021 r. w przedmiocie odmowy udzielenia subwencji finansowej postanawia: 1) odrzucić wniosek strony skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia skargi; 2) odrzucić skargę.

1. Zaskarżonym pismem z [...] lutego 2021 r. Polski Fundusz Rozwoju Spółka Akcyjna z siedzibą w W. (dalej: Fundusz) – w sprawie dotyczącej wniosku przedsiębiorcy nr [...] z [...] lutego 2021 r. i zgłoszenia nr [...] z [...] lutego 2021 r. – poinformował [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. W., że dokonał negatywnej weryfikacji zgłoszenia oraz, że dokonane przez Przedsiębiorcę zgłoszenie zostało zamknięte. 2. Pismami z [...] lipca 2021 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. W. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. pismo Funduszu, jak również – "z daleko posuniętej ostrożności procesowej" – wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. 3. W odpowiedzi na skargę, Fundusz wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie jako wniesionej po terminie, ewentualnie o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącej na rzecz Funduszu zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem Funduszu, skarga powinna zostać odrzucona albowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Fundusz przypomniał, że realizacja programu odbywa się na podstawie art. 21a ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (Dz. U. z 2020 r. poz. 2011; dalej: u.s.i.r.) oraz dokumentu programu stanowiącego załącznik do uchwały nr 2/21 Rady Ministrów z dnia 5 stycznia 2021 r. Żaden przepis ustawy nie przekazał do właściwości sądów administracyjnych sporów powstałych na tle realizacji ww. programu, a zatem sprawy te objęte są domniemaniem właściwości sądów powszechnych, stosownie do art. 177 Konstytucji RP. Zdaniem Funduszu, relacje między nim a beneficjentami mają charakter cywilnoprawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 4. W związku z tym, że wraz ze skargą został złożony wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia, co do zasady Sąd powinien w pierwszej kolejności rozpoznać ten wniosek. Niemniej jednak z uwagi na zgłoszony przez Fundusz wniosek o odrzucenie skargi, uzasadnione było rozpatrzenie kwestii dopuszczalności skargi już w tym miejscu, albowiem konkluzje w tym zakresie nie pozostają bez wpływu na możliwość przywrócenia terminu do wniesienia skargi (zob. postanowienie NSA z 7 września 2010 r. sygn. akt II GZ 233/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 5. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. 5.1. Należy ponadto zauważyć, że zgodnie z art. 21a ust. 1 i 2 u.s.i.r., Rada Ministrów, w związku ze skutkami COVID-19, może powierzyć Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację rządowego programu udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, w szczególności w formach, o których mowa w art. 13 ust. 1, lub w formach bezzwrotnych. Program rządowy określa w szczególności warunki i okres udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, sposób przygotowania i elementy rocznych planów udzielania tego finansowania oraz sprawozdawczości z ich realizacji. Rada Ministrów działając na podstawie ww. przepisu utworzyła program rządowy "Tarcza finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla Mikro, Małych i Średnich firm" stanowiącego załącznik do uchwały nr 2/21 z dnia 5 stycznia 2021 r. 5.2. W ramach tego programu, strona skarżąca zawarła z Funduszem umowę nr [...]. Zgodnie z § 2 ust. 3 tej umowy, integralną część umowy stanowi Regulamin ubiegania się o udział w programie rządowym "Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla Mikro, Małych i Średnich Firm". W umowie postanowiono również, że Regulamin określa w szczególności, między innymi: procedurę składania odwołań, dodatkowe zobowiązania i oświadczenia beneficjenta, zasady wykorzystania i zwrotu subwencji finansowej, przesłanki wypowiedzenia umowy przez Fundusz. Zastrzeżono również na rzecz Funduszu prawo do zmiany Regulaminu w każdym czasie w okresie obowiązywania umowy. W § 3 wspomnianej umowy przewidziano, że po jej zawarciu Fundusz zweryfikuje dane przedstawione przez Skarżącą i złożone oświadczenia oraz podejmie decyzję o: wypłacie subwencji finansowej w wysokości wnioskowanej przez Beneficjenta, wypłacie tej subwencji w niższej wysokości lub o odmowie wypłaty subwencji finansowej. W § 3 ust. 2 lit. "c" i "d" umowy przewidziano przesłanki wydania decyzji o odmowie wypłaty subwencji finansowej. Z kolei w § 3 ust. 2 lit. "f" umowy przewidziano, że decyzja o odmowie wypłaty subwencji powoduje wygaśnięcie tej umowy. Wreszcie, w § 5 ust. 8 umowy przewidziano, że "wszelkie spory wynikające z niniejszej umowy lub z nią związane, w tym spory dotyczące jej istnienia, ważności i skuteczności, będą rozstrzygane przez polskie sądy powszechne właściwe dla siedziby Wierzyciela". 5.3. Z przytoczonych danych wynika, że zaskarżone pismo nie mieści się w katalogu przedmiotów kontroli sądowoadministracyjnej z art. 3 p.p.s.a., w tym w szczególności art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem nie jest aktem ani czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przede wszystkim bowiem, udział strony skarżącej w programie rządowym "Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla Mikro, Małych i Średnich Firm" odbywał się na zasadach określonych w umowie i Regulaminie przyjętym przez Fundusz. Żadne z tych dokumentów nie mieści się w katalogu "przepisów prawa". Ani umowa ani Regulamin przyjęty przez Fundusz nie stanowi bowiem źródła prawa w rozumieniu rozdziału przepisów III Konstytucji RP – nie jest konstytucją, ustawą, ratyfikowaną umową międzynarodową, rozporządzeniem albo źródłem prawa miejscowego czy też uchwałą, zarządzeniem lub jakimkolwiek źródłem prawa wewnętrznego. Umowa ta jest źródłem wzajemnych zobowiązań stron tej umowy, nie zaś źródłem prawa. Z powyższych uregulowań umownych bezspornie wynika, iż przy podejmowaniu decyzji przez Fundusz w przedmiocie wypłaty subwencji od początku procedury mamy do czynienia z uregulowaniem stosunków pomiędzy przedsiębiorcą ubiegającym się o subwencję, a Funduszem w oparciu przepisy prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Procedura powyższa rozpoczyna się bowiem od zawarcia umowy subwencyjnej w warunkach swobody umów. Czynności związane z przyznawaniem przedmiotowej subwencji mają wyłącznie zatem formę cywilnoprawną. Nie ma żadnego powodu, aby decyzje Funduszu traktować, jak chce tego Skarżący, za decyzje mające swoje źródło w przepisach administracyjnoprawnych. Brak negocjacji czy też wpływu na treść umowy nie oznaczają, że stosunek zawierany w ramach danej umowy staje się stosunkiem administracyjnoprawnym. Wiele podmiotów obrotu prawnego zawierając umowy o charakterze cywilnym nie dopuszcza negocjacji ich treści i opiera się na wzorcach umownych. Nie oznacza to, że stosunek oparty na takiego rodzaju umowach przestaje mieć charakter cywilnoprawny. O takim charakterze umowy świadczy również jej § 3 ust. 2 lit. "e", w którym określono stosunek wiążący strony tej umowy jako "zobowiązaniowy". Nie jest to zatem relacja wertykalna, charakterystyczna dla stosunku administracyjnoprawnego, ale relacja horyzontalna, przewidująca wzajemne zobowiązania stron stosunku cywilnoprawnego. 5.4. Co więcej, umowa stanowiąca podstawę wzajemnych stosunków strony skarżącej i Funduszu w ramach analizowanej sprawy, wprost przewiduje właściwość sądów powszechnych do rozstrzygania "wszelkich sporów wynikających z niniejszej umowy". Nie ma tu zatem miejsca na ingerencję sądu administracyjnego, który – przy braku przepisu szczególnego – jest powołany do kontroli legalności działania administracji publicznej, nie zaś do kontroli zgodności działania stron umowy z postanowieniami umownymi. 5.5. W tym miejscu należy również zauważyć, że w Regulaminie ubiegania się o udział przewidziano ponadto instytucję "odwołania". W § 2 Regulaminu zdefiniowano "odwołanie" jako "każdy zestaw oświadczeń wiedzy i woli (w tym, w szczególności, oświadczeń o upoważnieniu określonych podmiotów do przekazania informacji objętych odpowiednimi tajemnicami prawnie chronionymi) Beneficjenta lub Osoby Upoważnionej inny niż Wniosek złożonych wobec PFR, za pośrednictwem Banku i z wykorzystaniem Bankowości Elektronicznej, w celu podwyższenia uprzednio przyznanej kwoty Subwencji Finansowej lub zmiany oświadczeń wskazanych w Umowie Subwencji Finansowej, w sposób, w terminie i na warunkach określonych w Dokumentach Programowych". Następnie w § 12 ust. 7 pkt "e" lit. "ii" wskazano, że odwołanie nie przysługuje od decyzji Funduszu "odmawiającej przyznania subwencji finansowej w całości (w takim przypadku Beneficjent powinien złożyć nowy Wniosek)". Treść przytoczonych postanowień umowy wskazuje, że także na etapie analizy semantycznej, stosunek zobowiązaniowy zawarty na podstawie ww. umowy odbiega od instytucji prawa administracyjnego. Tworzenie przez strony własnego aparatu pojęciowego jest charakterystyczne dla stosunku cywilnoprawnego, albowiem w ramach stosunku publicznoprawnego przynajmniej jedna z jego stron (organ) działa na podstawie i w granicach prawa. 5.6. Sąd zauważa, że Rada Ministrów, a zatem organ administracji publicznej, powierzyła Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację określonych zadań z zakresu administracji publicznej. W tym zakresie mamy zatem do czynienia ze zjawiskiem prywatyzacji zadań publicznych, gdyż zadania administracji publicznej realizuje podmiot znajdujący się poza strukturami administracji. Spostrzeżenie to nie oznacza jednak, że doszło tu również do wyposażenia Polskiego Funduszu Rozwoju w możliwość działania w formie decyzji administracyjnej. Co więcej, należy dojść do wniosku, że nie doszło tu również do wyposażenia tego podmiotu w jakąkolwiek formę działania władczego w sferze stosunków administracyjnoprawnych. Przepisy rangi ustawowej nie przekazują Funduszowi kompetencji w zakresie podejmowania zadań władczych ani też nie upoważniają do zawarcia porozumienia w tym zakresie. W związku z powyższym przepisów uchwały Rady Ministrów oraz przepisów Regulaminu nie można traktować jako regulacji wyposażających (bezpośrednio lub pośrednio) Fundusz we władztwo administracyjne. 5.7. Z analizowanych regulacji wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że realizacja zadań publicznych następuje w tym przypadku w sferze stosunków cywilnoprawnych, bez wyposażenia Funduszu w jakiekolwiek kompetencje do działania władczego. Zastrzec jednak należy, że strony umowy nie korzystają tu jednak w pełni z zasady swobody kontraktowej, gdyż ostatecznie postanowienia umowy zdeterminowane są przede wszystkim postanowieniami regulaminu. Ostatecznie należy zatem dojść do wniosku, że w związku z realizacją zadań publicznych Fundusz nie został wyposażony ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również wydawania decyzji administracyjnych. PFR nie posiada zatem kompetencji w tym zakresie, a konsekwencji nie jest również organem administracyjnym w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zagadnienia, czy działanie Funduszu polegające na odmowie prawa do wypłaty na rzecz Fundacji ma charakter publicznoprawny, należy pamiętać, że w nauce przyjmuje się, że elementem pozwalającym na odróżnienie działań prywatnoprawnych od publicznoprawnych jest występowanie władczości. Wyłącznie czynności publicznoprawne mogą charakteryzować się władczością, a zatem wystąpienie tego elementu przesądza o publicznoprawnym charakterze danych działań (zob. K. Ziemski (w:) Prawne formy działania administracji, t. 5, System Praw Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013, s. 63. Jak już zauważono, w związku z realizacją zadań publicznych Fundusz nie został wyposażony ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również w formach innych niż decyzja administracyjna. Elementem istotnym (konstytuującym) aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest to, że akt ten lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Działanie polegające na odmowie przyznania prawa do subwencji finansowej nie ma charakteru publicznoprawnego (zob. postanowienie NSA z 5 października 2021 r. sygn. akt I GSK 1154/21, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 5.8. Przyjęta w niniejszym postanowieniu wykładania art. 3 § 2 p.p.s.a. nie prowadzi również do pozbawienia strony skarżącej prawa do sądu, skoro spory wynikające z umowy zawartej przez Skarżącego może rozpoznawać sąd powszechny, wyposażony w szerokie kompetencje m.in. w zakresie postępowania dowodowego. 5.9. Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie mieści się w katalogu środków podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 p.p.s.a., jak również w ustawach szczególnych. Analogiczne stanowisko zaprezentowano w innych postanowieniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczących aktów Funduszu wydanych w związku z omawianym programem rządowym (z 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 619/21, 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2727/20, 14 maja 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 391/21 i 20 maja 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1365/21 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postanowieniami z 5 października 2021 r. (sygn. akt I GSK 1154/21 i 19 listopada 2021 r. (sygn. akt I GSK 1417/21) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne na orzeczenia odrzucające skargi w analogicznych sprawach. Z tych przyczyn na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd postanowił o odrzuceniu skargi, albowiem sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. 6. Odnosząc się z kolei do wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi należało uwzględnić, że zgodnie z art. 86 § 1 p.p.s.a., jeżeli jednak strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, to sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. Pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu. Wnosząc o przywrócenie terminu należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w jego uchybieniu (art. 87 § 1 i 2 p.p.s.a.). Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi (art. 87 § 3 p.p.s.a.). Równocześnie z wnioskiem strona powinna dokonać czynności, której nie dokonała w terminie (art. 87 § 4 p.p.s.a.). Natomiast w myśl art. 88 p.p.s.a. spóźniony lub z mocy ustawy niedopuszczalny wniosek o przywrócenie terminu sąd odrzuci na posiedzeniu niejawnym. 6.1. Uwzględniając ustalenia Sądu co do niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, należało uznać, że ewentualne uwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu skutkowałoby przywróceniem terminu do wniesienia skargi, która podlegałaby odrzuceniu. Rozważanie samej możliwości przywrócenia terminu do wniesienia nieznanej procedurze skargi uznać należałoby za niedopuszczalne, bowiem termin taki w ogóle nie istniał (zob. postanowienie WSA w Warszawie z 2 października 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 1429/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego niedopuszczalność skargi z omówionych już powodów oznacza, że za niedopuszczalny należało uznać także wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Stosownie zaś do art. 88 p.p.s.a. spóźniony lub z mocy ustawy niedopuszczalny wniosek o przywrócenie terminu sąd odrzuci na posiedzeniu niejawnym, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji. Mając powyższe na uwadze, Sąd postanowił jak w sentencji.