V SA/Wa 407/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz, Protokolant referent Patrycja Młynarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2024 r. sprawy ze skargi J. K. na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 21 września 2023 r. nr OR06-84024-OR0600267/23 w przedmiocie pozostawienia wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia bez rozpatrzenia 1) stwierdza, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa; 2) zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J. K. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi J. K. (dalej: skarżący lub wnioskodawca) jest informacja Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Agencja) z 21 września 2023 r. nr OR06-84024-OR0600267/23 w przedmiocie oceny wniosku o objęcie przedsięwzięcia wsparciem. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Skarżący 19 czerwca 2023 r. złożył wniosek o objęcie przedsięwzięcia wsparciem "Zakup i montaż infrastruktury magazynowania" (Nabór wniosków nr A1.4.1.KPO_3/23/01). W wyniku weryfikacji złożonej dokumentacji stwierdzono, że wniosek wymaga korekty w zakresie: uzupełnienia terminu realizacji przedsięwzięcia, zakwalifikowania poszczególnych elementów inwestycji do odpowiednich grup kosztów, rodzajów kosztów zgodnego z ofertą, poprawy oświadczenia dotyczącego prawa do dysponowania nieruchomością oraz zaznaczenie prawidłowej odpowiedzi na pytanie dotyczące realizacji przedsięwzięcia. Z uwagi na powyższe 25 lipca 2023 r. za pośrednictwem PUE zostało wysłane do skarżącego wezwanie do dokonania uzupełnień i złożenia poprawnych dokumentów. Skarżący został pouczony, że termin na złożenie uzupełnień do wniosku wynosi 7 dni kalendarzowych i jest terminem nieprzekraczalnym. Z danych pozyskanych z systemu teleinformatycznego ARiMR wynika, że 8 sierpnia 2023 r. zostało potwierdzone doręczenie ww. dokumentu skarżącemu. Ze względu na fakt, że 7-dniowy termin na złożenie uzupełnień do wniosku upłynął 15 sierpnia 2023 r., Agencja uznała, że uzupełnienia skarżącego, które zostały przez niego nadane 16 sierpnia 2023 r. zostały złożone po terminie. Z uwagi na powyższe Agencja pismem z 11 września 2023 r. poinformowała, że przedsięwzięcie nie podlega wsparciu. Informację podpisał Ł.N.. Skarżący 18 września 2023 r. złożył wniosek o ponowną ocenę przedsięwzięcia wskazując, że nie mógł złożyć uzupełnień 16 sierpnia 2023 r. za pomocą systemu PUE, ponieważ w tym dniu funkcja ta została zablokowana. Skarżący wniósł także o przywrócenie terminu do uzupełnienia wniosku. Zaskarżonym aktem z 21 września 2023 r. Agencja poinformowała, że pozostawia wniosek o ponowną ocenę przedsięwzięcia bez rozpatrzenia. Informację podpisał Ł.N.. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 kwietnia 2023 r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania wsparcia w zakresie infrastruktury magazynowania służącej zwiększeniu odporności gospodarstw rolnych na kryzysy w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększenia Odporności (Dz. U. poz. 820; dalej: rozporządzenie KPO) – wsparcia udziela się zgodnie z regulaminem wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem. Stosownie do § 4 ust. 1 pkt 3 Regulaminu – wsparcia udziela się według kolejności wpływu wniosków do Agencji za pomocą systemu teleinformatycznego, jeżeli przedsięwzięcie spełnia wszystkie kryteria wyboru przedsięwzięć, o których mowa w § 6. Agencja wyjaśniła, że rozporządzenie KPO jak i Regulamin nie przewidują możliwości przywrócenia terminu do dokonania uzupełnień. Z uwagi na powyższe Agencja ponownie stwierdziła, że 7-dniowy termin na złożenie uzupełnień do wniosku upłynął 15 sierpnia 2023 r., w związku z tym skarżący nie miał możliwości złożenia uzupełnień 16 sierpnia 2023 r. Stosownie do § 4 ust. 12 Regulaminu, jeżeli wnioskodawca pomimo wezwania, o którym mowa w § 4 lub 5, nie przedstawi wyjaśnień lub nie dokona uzupełnień lub dokonane uzupełnienia lub wyjaśnienia będą niepełne lub zostaną złożone bez zachowania formy korespondencji wskazanej w § 3 ust. 7, jego przedsięwzięcie zostanie ocenione na podstawie złożonego wniosku oraz uzupełnień i wyjaśnień, którymi dysponuje Agencja. Brak uzupełnień spowodował, że skarżący nie spełnił kryteriów przedsięwzięć wymienionych w § 6 ust. 1 pkt 1 i 4 Regulaminu, tj. zgodność z ramami czasowymi planu rozwojowego (KPO) oraz spójność informacji zawartych we wniosku z informacjami zawartymi w załącznikach do wniosku. W skardze na informację Agencji z 21 wrzenia 2023 r. – wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie – skarżący podniósł, że wezwanie do uzupełnień wniosku zostało mu doręczone 8 sierpnia 2023 r., a 7 dni kalendarzowych na złożenie uzupełnień przypadało na 15 sierpnia 2023 r., który jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Skarżący 16 sierpnia 2023 r., podjął próbę złożenia stosownych uzupełnień za pomocą systemu PUE, niestety możliwość złożenia dokumentów została w systemie zablokowana (dokumenty można było jedynie przejrzeć lub wycofać wniosek). Skarżący wskazał, że skargę opiera na zapisach Regulaminu, który w § 2 ust. 6 stanowi, że do postępowania w zakresie wyboru przedsięwzięcia do objęcia wsparciem i ponownej oceny przedsięwzięcia nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem art. 24 oraz przepisów dotyczących doręczeń i sposobu obliczania terminów, które stosuje się odpowiednio. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 17 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 883/23 stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości tutejszemu sądowi. Na rozprawie z 21 marca 2024 r. ustanowiony przez skarżącego pełnomocnik (radca prawny) poparł skargę oraz wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego. Z kolei pełnomocnik Agencji wniósł o jej oddalenie. Na pytanie sędziego sprawozdawcy oświadczył, że znana organowi jest okoliczność, że 15 sierpnia jest ustawowo dniem wolnym od pracy, jednakże system informatyczny PUE nie uwzględnia tej okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności przypomnienia wymagają ogólne ramy prawne wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego, określone w Rozdziale 2aa "Plan rozwojowy" ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2023 r. poz. 225, ze zm.; dalej: uzppr). Zgodnie z nimi, instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji dokonuje wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny na podstawie przepisów właściwych dla realizacji określonej inwestycji lub jej części (art. 14lza ust. 1 i ust. 3). W przypadku braku przepisów właściwych, o których mowa w ust. 3, do wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem stosuje się art. 14lzb-14lzf (art. 14lza ust. 4). Instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji przyjmuje regulamin wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego oraz podaje go do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej (art. 14lzb ust. 1). Niezwłocznie po dokonaniu oceny przedsięwzięć instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji informuje podmioty wnioskujące o objęcie wsparciem o wyniku oceny (art. 14lzd). Podmiotowi wnioskującemu o objęcie przedsięwzięcia wsparciem, w przypadku nieobjęcia przedsięwzięcia wsparciem, przysługuje wniosek o ponowną ocenę przedsięwzięcia (art. 14lze ust. 1). Wniosek, o którym mowa w ust. 1, wnosi się, w terminie 7 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 14lzd, do: 1) instytucji odpowiedzialnej za realizację inwestycji; 2) jednostki wspierającej plan rozwojowy, w przypadku gdy na podstawie art. 14li ust. 1 wykonywała zadanie oceny przedsięwzięcia (art. 14lze ust. 2). Instytucja, o której mowa w ust. 2, niezwłocznie po dokonaniu ponownej oceny przedsięwzięcia informuje podmiot wnioskujący o objęcie wsparciem o wyniku ponownej oceny, pouczając o prawie złożenia skargi, o której mowa w art. 14lzf ust. 2 (art. 14lze ust. 7). W zakresie wsparcia "Inwestycje na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych i spożywczych oraz budowy odporności podmiotów uczestniczących w łańcuchu" w ramach inwestycji A1.4.1. – podmiotem udzielającym wsparcia jest Agencja (§ 10 rozporządzenia KPO), która działa zgodnie z regulaminem wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem (§ 4 ust. 2 rozporządzenia KPO). Zgodnie z art. 14lzf ust. 1 i 2 uzppr – do postępowania w zakresie wyboru przedsięwzięcia do objęcia wsparciem oraz ponownej oceny przedsięwzięcia nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem art. 24 oraz przepisów dotyczących doręczeń i sposobu obliczania terminów, które stosuje się odpowiednio. W przypadku ponownej negatywnej oceny przedsięwzięcia lub pozostawienia wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia bez rozpatrzenia podmiot wnioskujący o objęcie przedsięwzięcia wsparciem może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: ppsa). Powyższe zapisy ustawowe znalazły analogiczne brzmienie w postanowieniach § 2 ust. 6 i § 5 ust. 11 Regulaminu. Mając na uwadze powyższe sąd zauważa, że pismo Agencji z 11 września 2023 r. informujące skarżącego, że zgłoszone przez niego przedsięwzięcie nie podlega wsparciu zostało podpisane przez Ł.N.. Ten sam pracownik Agencji podpisał zaskarżoną informację z 21 września 2023 r. o ponownej ocenie przedsięwzięcia. W tej sytuacji sąd zobowiązany był stwierdzić, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 14lzf ust. 1 uzppr i § 2 ust. 6 Regulaminu, które nakazują, by w postępowaniu w zakresie ponownej oceny przedsięwzięcia zastosowanie znalazł art. 24 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej: kpa). Zgodnie zaś z art. 24 § 1 pkt 5 kpa, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zagadnienie wyłączenia pracownika załatwiającego daną sprawę w pierwszej instancji od rozpoznania jej w postępowaniu odwoławczym przed organem jednoosobowym, w postępowaniu, w którym nie obowiązuje zasada dewolutywności było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r. o sygn. akt I GPS 2/12, w której stwierdzono, że artykuł 130 § 1 pkt 6 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, ze zm.; dalej: op) ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 221 tej ustawy. W uzasadnieniu uchwały, NSA odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz piśmiennictwa zauważył, że przesłanka wyłączenia pracownika określona w art. 130 § 1 pkt 6 op wskazuje, iż niepożądaną jest sytuacja, gdy przy rozpatrywaniu sprawy – i to bez względu na to, czy chodzi o jej rozpoznanie w ramach dwóch instancji, czy też w ramach jednej instancji – zaangażowany w jej merytoryczne rozpoznanie w jej całokształcie jest pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie. Jest oczywistym, że w tego rodzaju przypadkach może istnieć bardzo prawdopodobna obawa, że ze względu na tę bliskość pracownika do sprawy i wyrażone w uzasadnieniu poglądy, nie będzie on obiektywny przy ocenie podniesionych zarzutów. Ze względu na zbieżne brzmienie art. 130 § 1 pkt 6 op z art. 24 § 1 pkt 5 kpa, jak również art. 221 op z art. 127 § 3 kpa, w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że poglądy wyrażone w tej uchwale znajdują również zastosowanie do instytucji wyłączenia pracownika w sprawach, w których zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Znajdą one zatem zastosowanie również w kontrolowanej sprawie, z uwagi na regulacje zawarte w art. 14lzf ust. 1 uzppr oraz § 2 ust. 6 Regulaminu, odsyłające do stosowania art. 24 kpa. W efekcie sąd stwierdza, że omawiane wyłączenie obejmuje podejmowanie jakichkolwiek czynności procesowych istotnych dla weryfikacji zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia. Bez znaczenia jest natomiast powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia chociażby poprzez jego akceptację czy też zatwierdzenie. Oczywistym jest, że zwykle wynika to z zakresu obowiązków tej osoby oraz organizacji pracy danej instytucji. Powód nie zmienia jednak samego faktu uczestnictwa, a przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie przewiduje odstąpienia od jego stosowania z uwagi na okoliczność, że udział w wydaniu rozstrzygnięcia i poprzedzającym je postępowaniu jest uzasadniony z uwagi na organizację urzędu oraz zakres obowiązków pracownika (por. wyrok NSA z 24 lutego 2022 r. o sygn. akt II GSK 2200/18; dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podkreśla również, że omówiona zasada bezwzględnego wyłączenia pracownika, który brał udział w czynnościach postępowania na wcześniejszych jego etapach, wprost realizuje wynikającą z art. 14lza ust. 1 uzppr gwarancję dokonania wyboru przedsięwzięcia w sposób bezstronny. W konkluzji powyższych rozważań sąd stwierdza, że nie może się ostać w porządku prawnym rozstrzygnięcie, które podjęte zostało w postępowaniu, w którym pozbawiono stronę bezstronnego rozpatrzenia jej sprawy na skutek wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia. W zakresie natomiast kwestii tego, czy skarżący uzupełnił braki wniosku w zakreślonym przez Agencję 7-dniowym terminie, to także należy się odwołać do przepisów art. 14lzf ust. 1 uzppr i § 2 ust. 6 Regulaminu, które stanowią, że do postępowania w zakresie wyboru przedsięwzięcia do objęcia wsparciem oraz ponownej oceny przedsięwzięcia nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem art. 24 oraz przepisów dotyczących doręczeń i sposobu obliczania terminów, które stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 57 § 4 kpa – jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą. Dni ustawowo wolne od pracy wskazuje ustawa z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1920), która w art. 1 pkt 1 lit. i wymienia 15 sierpnia - Wniebowzięcie Najświętszej Maryi Panny. Mając na uwadze powyższe, nie ulega wątpliwości, że jeżeli dla skarżącego ostatni dzień na uzupełnienie braków przepadał na 15 sierpnia 2023 r. to miał on prawo do uzupełnienia braków w następnym dniu, tj. 16 sierpnia 2023 r., co uczynił. W związku z tym uzupełnienie przez niego braków, wbrew stanowisku Agencji, nastąpiło z zachowaniem terminu. Sąd zauważa jednocześnie, że niedostateczność techniczna systemu informatycznego PUE nie przewidująca dni wolnych od pracy, nie może wykluczać możliwości złożenia uzupełnień wniosku zgodnie z przepisami prawa. Innymi słowy to system powinien zostać dostosowany do działania zgodnego z prawem, a nie prawo do systemu. Skoro zaś skarżący nie miał możliwości uzupełnienia wniosku przez system PUE z uwagi na blokadę funkcji uzupełnienia wniosku po 15 sierpnia 2023 r., to wysłanie przez skarżącego uzupełnień drogą pocztową było w pełni uprawnione. Oznacza to, że skarżący nie uchybił terminu do uzupełnienia żądanych przez Agencję braków wniosku. Dlatego wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków jest bezprzedmiotowy. Aktualnie Agencja będzie zobowiązana do ponownej oceny przedsięwzięcia, która zostanie dokonana bez udziału wskazanego pracownika (Ł.N.), a po drugie, Agencja weźmie pod uwagę, że uzupełnienie braków nastąpiło z zachowaniem terminu. Z tych przyczyn sąd – działając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 14lzf ust. 3 zdanie trzecie uzppr – stwierdził, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję. Zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych zostało oparte na przepisie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935) oraz w zw. z art. 30e i art. 14lzf ust. 3 zdanie trzecie uzppr. Na zasądzoną kwotę 680 zł składa się stały wpis sądowy (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego (480 zł).