V SA/Wa 3940/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Krystyna Madalińska-Urbaniak po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi N. T. na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. odrzucić wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi; 3. wypłacić na rzecz strony skarżącej: N. T. kwotę 400 zł (czterysta złotych), tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi, wpisanego do rejestru opłat sądowych pod poz. [...] w dniu [...] sierpnia 2021 r.

Pismem z 23 czerwca 2021 r. [...] (dalej: "skarżąca" lub "strona") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: "MPWIS" lub "organ") z 9 lipca 2020 r. nr DE HKN/01201/2020 NK.906.35.2020 o utrzymaniu w mocy decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z z 15 maja 2020 r. nr 716/2020/EPN o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej. Równocześnie drugim pismem z 23 czerwca 2021 r. strona wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Wskazała, że w dniach 10 i 13 lipca 2020 r. znalazła w skrzynce na listy dwa zawiadomienia o przesyłkach poleconych, które miała zamiar odebrać później, jednakże w okresie od 19 lipca 2020 r. do 4 sierpnia 2020 r. była hospitalizowana. Po powrocie ze szpitala w skrzynce na listy nie znalazła żadnego powtórnego awiza. W dniu 8 czerwca 2021 r. skarżąca zorientowała się, że jej rachunek bankowy został zajęty. Ze względu na to, że kwota zajęcie była zbliżona do kwoty nałożonej na skarżącą rok wcześniej kary pieniężnej, skojarzyła oba fakty. W dniu 17 czerwca 2021 r. odebrała zaś kopię tytułu wykonawczego, z którego wynikało, że wobec niej prowadzona jest egzekucja kary nałożonej decyzją nr nr 716/2020/EPN. Dopiero tego dnia dowiedziała się, że wydana została decyzja stanowiąca podstawę egzekucji. Skarżąca podniosła, że ze względu na to, iż nie doszło do powtórnego awizowania przesyłki zawierającej decyzję wydaną wskutek odwołania, jak również ze względu na to, że skarżącą została wprowadzona w błąd co do losów wniesionego przez nią odwołania, nie można uznać, że nieodebranie przesyłki było przez nią zawinione. Skarżąca przedłożyła również kserokopie 2 zawiadomień Poczty Polskiej, wydruk z Internetowego Konta Pacjenta, wydruk wiadomości e-mail oraz kserokopię tytułu wykonawczego. W odpowiedzi na skargę i wniosek MPWIS wniósł o oddalenie skargi oraz wyraził przekonanie, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku swojej winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "p.p.s.a.", skargę do sądu administracyjnego wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Termin uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła skargę wprost do sądu administracyjnego (art. 53 § 4 p.p.s.a.). Warunkiem niezbędnym do wniesienia skargi jest w pierwszej kolejności skuteczne doręczenie stronie aktu podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego, w tym przypadku decyzji MPWIS z 9 lipca 2020 r. nr DE HKN/01201/2020 NK.906.35.2020. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że wniesienie skargi przed skutecznym doręczeniem stronie decyzji podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie rodzi skutków prawnych (zob. np. postanowienia NSA: z 4 stycznia 2013 r. sygn. akt I OZ 949/12; z 22 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 973/12; z 27 marca 2019 r. sygn. akt I GSK 325/19; z 23 października 2020 r. sygn. akt II FSK 1601/18; z 28 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2477/20). Zgodnie z art. 42 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych. Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. W myśl zaś art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Stosownie zaś do treści art. 44 § 1-4 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej (w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego) albo pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy/miasta (w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy/miasta lub upoważnioną osobę lub organ). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W niniejszej sprawie MPWIS błędnie uznał, że decyzja z 9 lipca 2020 r. nr DE HKN/01201/2020 NK.906.35.2020 została skarżącej skutecznie doręczona w trybie art. 44 k.p.a. Wymaga podkreślenia, że tryb doręczenia z art. 44 k.p.a. nie bez powodu nazywany jest doręczeniem zastępczym. W tym przypadku strona bowiem de facto nie otrzymuje przesyłki ani jej zawartości. Przyjmowana jest natomiast fikcja prawna polegająca na uznaniu, że nastąpiło doręczenie, które w rzeczywistości nie miało miejsca. Z tego względu art. 44 k.p.a. należy stosować ostrożnie a dla prawidłowego uznania przesyłki za doręczoną muszą być rygorystycznie spełnione wszystkie wymogi określone w ustawie. Do jednego z takich wymogów należy pozostawienie dwóch zawiadomień o miejscu przechowywania korespondencji i okresu, w którym można ją odebrać. Skarżąca oświadczyła, że w dniach 10 i 13 lipca 2020 r. znalazła w skrzynce na listy dwa zawiadomienia o przesyłkach poleconych na dowód czego przedłożyła kserokopie 2 zawiadomień Poczty Polskiej datowanych na 10 i 13 lipca 2020 r. Na zawiadomieniu z 13 lipca 2020 r. umieszczono 2 naklejki z numerami przesyłek poleconych. Po porównaniu ich z dokumentami z akt administracyjnych okazało się, że zawiadomienie z 10 lipca 2020 r. dotyczy przesyłki zawierającej pismo MPWIS z 3 lipca 2020 r. zawiadamiającego o przedłużeniu terminu na rozparzenie odwołania (dokument nr 5 – zamknięta koperta), zaś zawiadomienie z 13 lipca 2020 r. dotyczy przesyłek zawierających zaskarżoną decyzję MPWIS z 9 lipca 2020 r. (dokument nr 7 – zamknięta koperta) oraz postanowienie MPWIS z 9 lipca 2020 r. o odmowie wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalność (dokument nr 6 – zamknięta koperta). Na każdej z kopert znajduje się pieczątka i adnotacja z podpisem listonosza o pozostawianiu pierwszego zawiadomienia (tzw. pierwsze awizo) oraz pieczątka i adnotacja pracownika placówki pocztowej o dacie zwrotu przesyłki do nadawcy z powodu niepodjęcia w terminie. Na żadnej z nich nie znajduje się natomiast żadna adnotacja o pozostawieniu powtórnych zawiadomień. Do każdej z przesyłek organ dołączył wydruk ze strony internetowej emonitoring.poczta-polska.pl jako "dowód" podwójnej awizacji. Na kopercie zawierającej zaskarżoną decyzję (dokument nr 7 w aktach adm.) znajduje się pieczątka i adnotacja z podpisem listonosza o pozostawianiu pierwszego zawiadomienia w dniu 13 lipca 2020 r. (tzw. pierwsze awizo) oraz pieczątka i adnotacja pracownika placówki pocztowej z 28 lipca 2020 r. o zwrocie przesyłki do nadawcy (MPWIS) z powodu niepodjęcia w terminie. Na kopercie brakuje jakiejkolwiek zapisów wskazujących, że pozostawiono również drugie awizo, tj. powtórne zawiadomienie. To zaś uniemożliwia uznanie, że przesyłka została doręczona w trybie art. 44 k.p.a. Pozostawienie powtórnego zawiadomienia i wykazanie tego faktu przez doręczającego w formie podpisane przez siebie adnotacji, jest warunkiem niezbędnym do uznania przesyłki za doręczoną. Wymaga pokreślenia, że adnotacje doręczającego/listonosza na przesyłce i zwrotnym potwierdzeniu odbioru, jeżeli zostały sporządzone w przepisanej formie przez uprawniony do tego podmiot, z chwilą ich sporządzenia nabierają charakteru urzędowego, tj. stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone, czyli korzystają z domniemania prawdziwości. Adnotacji tych nie można zastępować, jak to uczynił organ, wydrukiem śledzenia przesyłki ze strony internetowej emonitoring.poczta-polska.pl, także jeżeli wynika z niego, że drugie awizo pozostawiono. Wręcz przeciwnie, rozbieżność pomiędzy danymi z koperty oraz danym z systemu Poczty Polskiej S.A. powinna tym bardziej stanowić dla organu przesłankę do podjęcia ponownej próby doręczenia korespondencji, a nie uznania jej za doręczoną. Jeżeli na kopercie nie ma żadnego dowodu na pozostawienie drugiego awiza (w postaci odpowiedniej adnotacji), to wykluczone jest przyjmowanie, że dokonano powtórnego zawiadomienia. Uznawanie w takiej sytuacji przesyłki za doręczoną w trybie art. 44 k.p.a. stanowi rażące naruszenie art. 44 k.p.a. Resumując, w niniejszej sprawie nie doszło do doręczenia stronie decyzji MPWIS z 9 lipca 2020 r. nr DE HKN/01201/2020 NK.906.35.2020, a w konsekwencji nie wystąpiły żadne skutki prawne, które przepisy prawa wiążą z doręczeniem tej decyzji. Oznacza to, że skarżącej dotychczas "nie otworzył się" termin do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na powyższą decyzję. Skarga jest więc przedwczesna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., w myśl którego sąd odrzuca skargę, jeżeli z przyczyn innych niż określone w pkt 1-6, wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Z wyłożonych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., Sąd postanowił jak w pkt 1 sentencji. W realiach niniejszej sprawy, skoro MPWIS otrzymał zwrot koperty zawierającej zaskarżoną decyzję bez adnotacji o drugim awizo, to obowiązkiem tego organu było podjęcie ponownej próby doręczenia decyzji, czego nie uczynił. Organ powinien więc niezwłoczne doręczyć skarżącej decyzję z 9 lipca 2020 r. nr DE HKN/01201/2020 NK.906.35.2020 ze stosownym pouczeniem. Jeżeli tego nie uczyni, stronie będzie przysługiwała skarga na bezczynność MPWIS w tym zakresie. Powyższe dotyczy także pozostałych dwóch przesyłek (dokumenty nr 5 i 6 z akt administracyjnych) wadliwie uznanych za doręczone w trybie art. 44 k.p.a. Do wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi zastosowanie znajduje art. 88 zd. 1 p.p.s.a. stanowiący, iż spóźniony lub z mocy ustawy niedopuszczalny wniosek o przywrócenie terminu sąd odrzuci na posiedzeniu niejawnym. Jako niedopuszczalny z mocy ustawy należy uznać wniosek o przywrócenie terminu, jeżeli termin na podjęcie czynności w ogóle się nie otworzył. Skoro skarżącej nie otworzył się termin do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję MPWIS z 9 lipca 2020 r. nr DE HKN/01201/2020 NK.906.35.2020, to nie można go również przywrócić. W konsekwencji, na podstawie art. 88 p.p.s.a., Sąd postanowił jak w pkt 2 sentencji. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.