V SA/Wa 361/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Iwona Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] na pismo Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia 25 listopada 2021 r., nr DIP.ADM.512.3.907.2020.MS(8) w przedmiocie rozwiązania umowy o dofinansowanie postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej, [...] kwotę 1 238 (słownie: tysiąc dwieście trzydzieści osiem) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

W dniu 7 czerwca 2021 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP) oraz [...] z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca, spółka) zawarły umowę o dofinansowanie projektu w ramach Poddziałania 3.3.3. Wsparcie MSP w promocji marek produktowych [...] pt. "Promocja oraz internacjonalizacja oferty produktowej [...]" określonego we wniosku o dofinasowanie nr [...]. Pismem 14 października 2021 r. PARP, działając na podstawie § 13 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 ww. umowy, oświadczyła, że rozwiązuje umowę o dofinansowanie zawartą w dniu 7 czerwca 2021 r. ze skutkiem natychmiastowym. Powodem rozwiązania umowy było zatajenie przez beneficjenta faktu otrzymania od Narodowego Centrum Badań i Rozwoju dofinansowania tytułem pomocy de minimis, co spowodowało przekroczenie dopuszczalnego limitu pomocy de minimis i skutkowało udzieleniem dofinasowania w nadmiernej wysokości. W piśmie z 3 listopada 2021 r. spółka przedstawiła odpowiedź na oświadczenie PARP o rozwiązaniu umowy. Wskazała również, że dokonała zwrotu dofinasowania, co jednak nie oznacza uznania oświadczenia o rozwiązaniu umowy za zasadne. Pismem z 25 listopada 2021 r., PARP, po zapoznaniu się ze stanowiskiem spółki nie znalazł podstaw do zmiany oświadczenia o rozwiązaniu umowy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wnosiło o uchylenie decyzji zawartej w treści pisma z 25 listopada 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazywała, że - w jej ocenie - pismo z 14 października 2021 r. oraz pismo z 25 listopada 2021 r. stanowią decyzje administracyjne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 104 k.p.a.) a zatem, w myśl § 13 ust. 2 p.p.s.a. sądem właściwym do rozpoznania sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W odpowiedzi na skargę PARP wniosła o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w przepisie art. 3 § 2, wymieniającym formy działania administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Natomiast w myśl art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych. Użyte w art. 3 § 3 p.p.s.a. pojęcie "przepisów ustaw szczególnych" nie może być interpretowane rozszerzająco. Kontroli sądowoadministracyjnej podlegają tylko te działania, które wyraźnie są wskazane w ustawie jako podlegające kontroli sądów administracyjnych. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie skargą objęto pismo PARP z 25 listopada 2021 r., podtrzymujące stanowisko tego organu w przedmiocie oświadczenia o rozwiązaniu umowy o dofinasowanie projektu nr [...] pt. "Promocja oraz internacjonalizacja oferty produktowej [...]" realizowanego w ramach Poddziałania [...]. Wsparcie MSP w promocji marek produktowych [...] w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020. Postępowanie w przedmiocie dofinansowania objętego ww. umową zostało uregulowane w ustawie z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa), która stanowi ustawę szczególną w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 52 ust. 1 i 2 ww. ustawy podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja o dofinansowaniu projektu (ust. 1). Umowa o dofinansowanie projektu może zostać zawarta, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania, oraz zostały dokonane czynności i zostały złożone dokumenty wskazane w regulaminie konkursu albo w wezwaniu, o których mowa odpowiednio w art. 41 ust. 2 pkt 6a albo w art. 48 ust. 4a pkt 3 (ust. 2). Zgodnie z 41 ust. 1 ww. ustawy właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Stosownie do § 12 ust. 7 regulaminu konkursu w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020/ oś priorytetowa: III. Wsparcie innowacji w przedsiębiorstwach poddziałanie: 3.3.3. Wsparcie MŚP w promocji marek produktowych – [...] (dalej: regulamin konkursu) umowa o dofinasowanie projektu może zostać zawarta, jeżeli: 1) projekt został umieszczony na zatwierdzonej liści projektów wybranych do dofinasowania; 2) wnioskodawca dostarczył wszystkie dokumenty, o których mowa w ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 5; 3) brak jest negatywnych przesłanek zawarcia umowy o dofinasowanie projektu w wyniku weryfikacji dokumentów, o których mowa w ust. 1; 4) projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinasowania. Wzór umowy o dofinasowanie projektu stanowi załącznik nr 4 do regulaminu (§ 12 pkt 14 regulaminu konkursu). W przypadku negatywnej oceny projektu, o której mowa w art. 53 ust. 2 ustawy wdrożeniowej wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia, w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji o negatywnej ocenie projektu, protestu na zasadach określonych w rozdziale 15 ustawy wdrożeniowej, z zastrzeżeniem ustępu 2 (§ 13 regulaminu konkursu). W myśl art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Z powyższych przepisów wynika, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego została przewidziana przez ustawodawcę tylko w sytuacji określonej w art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Ustawodawca nie przewidział natomiast kognicji sądów administracyjnych w zakresie procesu zawierania i wykonania umowy o dofinansowanie. Podkreślić należy, że postępowanie w przedmiocie otrzymania przez beneficjenta dofinansowania uzyskanego w związku z realizacją projektów w ramach programu operacyjnego ma specyficzny charakter, albowiem zazębiają się tu elementy cywilnoprawne z elementami stosunku administracyjnego. Pierwszy etap postępowania – administracyjny – zostaje wszczęty poprzez złożenie wniosku o przyznanie pomocy, a jego finalizacją jest pozytywne lub odmowne rozstrzygnięcie organu w tym zakresie. W przypadku rozstrzygnięcia pozytywnego wnioskodawca może zawrzeć umowę o dofinansowanie, która ma charakter cywilnoprawny. Podpisanie takiej umowy powoduje definitywne zamknięcie etapu postępowania administracyjnego, w którym służyła skarga do sądu administracyjnego i otwiera drugi etap – cywilnoprawny. Umowa o dofinansowanie realizacji projektu ma bowiem charakter cywilny i zgodnie z obowiązującą zasadą swobody umów strony zawierające umowę mogą ją podpisać na ustalonych warunkach, bądź też od takiego podpisania odstąpić. W niniejszej sprawie skarżąca zawarła z PARP umowę o dofinansowanie projektu. W treści umowy strony określiły szczegółowo zasady, tryb i warunki przyznania dofinansowania, w tym tryb i warunki rozwiązania umowy (§ 13 umowy). W § 19 ust. 1 i 2 umowy zastrzeżono ponadto, że wszelkie spory powstałe w okresie realizacji projektu oraz związane z interpretacją umowy będą poddane rozstrzygnięciu w pierwszej kolejności w drodze negocjacji między stronami (ust. 1). Jeżeli strony nie dojdą do porozumienia, spory będą poddane rozstrzygnięciu przez sąd powszechny właściwy miejscowo dla siedziby IP. Stwierdzając powyższe uznać należy, że pismo z 25 listopada 2021 r. nie zostało sporządzone w trybie administracyjnym. Podobnie pismo z 14 października 2021 r., zawierające oświadczenie PARP o rozwiązaniu umowy ze skutkiem natychmiastowym jest jednostronną czynnością prawną PARP, zawierającą oświadczenie woli, wywołujące skutki o charakterze cywilnoprawnym. Nie jest to zatem czynność realizowana w ramach władczych kompetencji organu, a więc czynność z zakresu administracji publicznej. Pismo to jest wyrazem działania w sferze stosunków cywilnoprawnych, a adresowane jest do konkretnego podmiotu – strony umowy zawartej przez równorzędne strony, kreującej zobowiązanie o charakterze cywilnoprawnym. Umowa cywilna jest aktem indywidualnym. Wskazanie na umowę jako podstawę udzielenia pomocy, zawiera zarazem odwołanie się do trybu dochodzenia roszczeń wynikających z umowy. Rozstrzygnięcie sporu, co do umowy cywilnoprawnej należy do sądu powszechnego (por. postanowienie NSA z 7 kwietnia 2021 r., I GSK 253/21 – dalej CBOSA). Powyższe oznacza, że zaskarżone pismo nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej i jako takie nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Sąd wskazuje jednocześnie, że czynność polegająca na wezwaniu strony do dobrowolnego zwrotu środków, o którym mowa w art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) otwiera organowi drogę do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków, o których mowa w art. 207 ust. 1 u.f.p. Podstawą do żądania zwrotu nieprawidłowo wykorzystanych środków są postanowienia umowy o dofinasowanie, a jedynie w przypadku bezskutecznego upływu terminu do dobrowolnego zwrotu środków organ wydaje na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. Przepisy ustawy o finansach publicznych nie uzależniają wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków, jak też wydania decyzji w tym przedmiocie od rozwiązania umowy o dofinasowanie. W rezultacie kwestia dopuszczalności oraz zasadności wypowiedzenia umowy o dofinasowanie nie ma przesądzającego znaczenia dla wyniku sprawy i nie podlega badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, dotyczącym kontroli legalności decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy. Ocena taka wykracza poza ramy sądowej kontroli administracyjnej (por. wyrok NSA z 11 marca 2020 r., I GSK 186/18 – dostępny w CBOSA). Sąd raz jeszcze podkreśla, że przedmiotem niniejszej skargi, jest pismo PARP podtrzymujące oświadczenie o rozwiązaniu umowy o dofinasowanie a nie decyzja o zwrocie środków. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.