V SA/Wa 3351/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia ... października 2016 r., nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Przedmiotem skargi wniesionej przez K. B. (dalej: "Strona"; "Skarżący") jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "organ odwoławczy", "Minister") z dnia [...] października 2016 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR") z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] października 2014 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. Nr [...]z dnia [...] maja 2014 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w pomniejszonej wysokości, Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2016 r., uzupełnionym pismem z dnia 14 maja 2016 r., Strona wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] października 2014 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. Nr [...]z dnia [...] maja 2014 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w pomniejszonej wysokości, na podstawie art. 156 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257); dalej: "K.p.a.". Strona zarzuciła w. wym. decyzji: 1) naruszenie przepisów procedury dotyczących prowadzonego postępowania: - art. 7 w związku z art. 77 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego i naruszenie tym samym zasady słusznego interesu obywateli oraz nieprzeprowadzenie postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, - art. 9 K.p.a., poprzez naruszenie zasady, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, poprzez niewskazanie w odpowiednim terminie na uchybienia w przedłożonym egzemplarzu umowy dzierżawy, - art. 10 § 1 K.p.a., poprzez naruszenie zasady polegającej na zapewnieniu stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 7 ust. 1, art. 18, art.19, art. 30 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, - art. 2, art. 14, art. 25, art. 26, art. 28, art. 32, art. 34, art. 35, art. 54, art. 58, art. 71, art. 74 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 112212009 z 30.11.2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 7312009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 121412007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, - § 15, § 17, § 18 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z 19.01.2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej, - § 2, § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. 2010 r. Nr 39 poz. 211 ze zm.). Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. o numerze wskazanym wyżej, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że z treści wniosku o stwierdzenie nieważności wynika, iż Strona podnosi zarzuty dotyczące decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. Nr [...]z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), które nie mają wpływu na wynik prowadzonego przez Prezesa ARiMR postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR Nr 463114 z dnia [...] października 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Mając jednakże na uwadze, że Strona we wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionuje również wyniki kontroli na miejscu, które stanowiły podstawę wydania decyzji w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2013 organ I instancji wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest kolejną instancją rozpoznawania sprawy lecz odrębnym postępowaniem, które ogranicza się do stwierdzenia czy wydana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Strona wniosła odwołanie. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. o numerze wskazanym wyżej, organ odwoławczy utrzymał decyzję w mocy. W uzasadnieniu Minister stwierdził, że ustalenia będące podstawą odmowy przyznania Stronie płatności rolnośrodowiskowych zostały dokonane na podstawie kontroli na miejscu mającej miejsce w dniach 13 - 28 listopada 2013 r. Raport z czynności kontrolnych jako dokument urzędowy korzysta z przymiotu wiarygodności. Jak wynika z protokołu kontroli w przypadku działek rolnych AL, AU, D. F, G, I, J, 0, wykryto różnice pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną. W przypadku działek AC, AT, BE, BK, BŁ, BN wykryto różnice pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią, stwierdzona oraz niezrealizowanie warunków dla poszczególnych pakietów i wariantów, w przypadku działek rolnych AD, AF, AO, AP, AR, AS, R, T, AW, AY, AZ, BA, BB, BD, BE, BF, BG, BH, BI, BJ, BM wykryto zaś niezrealizowanie warunków określonych dla poszczególnych pakietów i wariantów określonych w rozporządzeniu. Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR wydając decyzję z dnia [...] października 2014 r. w sposób szczegółowy odniósł się do wyników kontroli i uznał je za prawidłowe, a także odniósł się zarzutów stawianych przez Stronę. Powyższe ustalenia nie mogą być kwestionowane w niniejszym postępowaniu. Postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych jest bowiem dwuinstancyjne. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ prowadzący odrębne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2014 r., którego charakter został już opisany powyżej. nie może bowiem działać jako "organ trzeciej instancji" i dokonywać rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy powzięcie przez Stronę subiektywnego przekonania co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego skutkującego przyznaniem płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w pomniejszonej wysokości nie stanowi podstawy do uznania, że decyzja Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, w związku z czym brak było podstaw do stwierdzenia ich nieważności w oparciu o art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. Minister stwierdził również, że kontrola decyzji Dyrektora Ł. Oddziału ARiMR z dnia [...] października 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z dnia [...] maja 2014 r. dokonana z urzędu w kontekście pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności, nie dała podstaw do przyjęcia, że decyzja ta wydana została bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem innych wskazywanych przepisów prawa, dotyczy kwestii uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby nie będącej strona w sprawie, nie była niewykonalna w dniu wydania, czy zawierała wadę powodującą nieważność z mocy prawa. Wobec niewystąpienia przesłanek wskazanych w art. art. 156 § 1 K.p.a. brak jest podstaw do wyeliminowania ww. decyzję z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności. Strona wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na decyzję z dnia [...] października 2016 r. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów procedury dotyczących prowadzonego postępowania, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy dawał dostateczne podstawy stwierdzenia wydania zaskarżonych decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), w którym wskazano, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu zapadło w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Zgodnie z doktryną i orzecznictwem stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych i postanowień dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Instytucja ta stanowi wyłom od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.). Z tego też powodu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Nie ulega także wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest "kolejną instancją" rozpoznania sprawy. Tego rodzaju postępowanie, określane mianem postępowania nadzorczego, jest odrębnym, nadzwyczajnym postępowaniem, które ogranicza się wyłącznie do badania, czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym obarczona jest wadą kwalifikowaną. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wprawdzie zabiegiem dozwolonym przez ustawodawcę, ale o charakterze wyjątkowym, co nakazuje ścisłe pojmowanie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. i wyklucza ich wykładnię rozszerzającą. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, aby przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Inaczej mówiąc, orzeczenie wydane zostało niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jego wydania, przy czym niezgodność ta spełnia co najmniej jedną z przesłanek ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. W niniejszej sprawie Skarżący upatruje podstawy do nadzwyczajnego wzruszenia ostatecznej decyzji Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] października 2014 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w pomniejszonej wysokości, w okoliczności wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Przypomnieć zatem należy, iż w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Kontrolując zaskarżoną decyzję, jak również decyzję ją poprzedzającą Sąd doszedł do przekonania, iż Minister prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności w. wym. decyzji, bowiem nie można było przyjąć, by decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do generalnego zarzutu Skarżącego, iż organ rażąco naruszył w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy dawał dostateczne podstawy stwierdzenia wydania zaskarżonych decyzji z rażącym naruszeniem prawa, Sąd nie podziela tego zarzutu. Podane przez Skarżącego uzasadnienie wniosku o stwierdzenie nieważności wskazuje, na okoliczności, które nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Jak to słusznie wskazał organ w uzasadnieniu decyzji postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest kolejną instancją rozpoznawania sprawy lecz odrębnym postępowaniem, które ogranicza się do stwierdzenia czy wydana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 K.p.a. A takie przesłanki w rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, nie wystąpiły. Odnosząc się do drugiego za stawianych zarzutów w zakresie naruszenia prawa materialnego, Sąd w pełni podziela ocenę Ministra, zgodnie z którą, charakter podnoszonych zarzutów odnosi się do okoliczności, które musiałyby być przez organ odwoławczy zbadane w toku postępowania odwoławczego poprzez zebranie dowodów i ich rozpatrzenie, a więc czynności organu odwoławczego sprowadzałyby się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy, co nie jest możliwe w postępowaniu nadzwyczajnym. Wskazać należy, iż celem postępowania prowadzącego do stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (do czego jak się zdaje dąży Skarżący) lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja ta jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest więc kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. Ma obowiązek rozpatrywać ją wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać jej co do istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym, lecz działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (patrz: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Ponadto pamiętać należy, iż aby mogło dojść do przełamania zasady trwałości decyzji, wady prawne orzeczenia muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Decyzja ostateczna korzysta bowiem z domniemania legalności, co ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych. W wyroku z dnia 12 września 2012 r. o sygn. akt I OSK 1107/11, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż, wady skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji – w przeciwieństwie do wad warunkujących wznowienie postępowania – tkwią w samej decyzji. Wobec tego, organ prowadzący postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek ocenić, czy wskazane przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa wystąpiły na gruncie istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego, wynikającego ze zgromadzonego w niej materiału dowodowego. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. W konsekwencji Sąd stwierdza, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za oczywiście bezzasadne uznać należało zarzuty natury procesowej Sąd nie dopatrzył się żadnego naruszenia przepisów postępowania mających zastosowanie w sprawie. W ocenie Sądu postępowanie prowadzone było zgodnie z prawem. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, zaś zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji. Postępowanie było prowadzone z poszanowaniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego, zaś wydane decyzje spełniają wymogi określone w art. 107 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.