V SA/Wa 3195/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Jadwiga Smołucha po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.S. na pismo Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozliczenia dotacji i rozwiązania umowy o udzielenie dotacji postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić na rzecz M.S. kwotę 200 zł (słownie: "dwieście złotych") tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi wpisanego do rejestru opłat sądowych pod poz. 9698 z 24 marca 2021 r.

M. S. (dalej Skarżący, Inwestor) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lutego 2021 r. nr [...] , w przedmiocie niezaakceptowania rozliczenia inwestycji w wysokości 55 000 zł polegającej na trwałej likwidacja kotłów lub palenisk na paliwo stałe (w tym przypadku kominka z rozprowadzeniem ciepła) i wykonanie instalacji powietrznej pompy ciepła wraz ze zintegrowaną z nią instalacją fotowoltaiczną oraz wykonanie instalacji centralnego ogrzewania i instalacji ciepłej wody użytkowej przy ul. [...] w W., złożonego przez Skarżącego w wykonaniu umowy z [...] października 2020 r. nr [...]i w konsekwencji rozwiązanie tej umowy. Z treści zaskarżonego pisma wynika, że Prezydent m.st. Warszawy podtrzymał stanowisko Biura Ochrony Powietrza i Polityki Klimatycznej wyrażone w piśmie z [...] grudnia 2020 r. o braku możliwości zaakceptowania złożonych 7 grudnia 2020 r. dokumentów rozliczeniowych ww. inwestycji. Jak wyjaśnił organ środki budżetu m.st. Warszawy, z których finansowane są dotacje na modernizację kotłowni w ramach uchwały nr [...]Rady m.st. Warszawy z [...] września 2019 r. w sprawie zasad udzielania dotacji celowej na finansowanie lub dofinansowanie inwestycji na terenie m.st. Warszawy, służących ochronie środowiska i gospodarce wodnej pochodzą z Programu "Walka ze smogiem". Głównym celem Programu jest poprawa jakości powietrza w Warszawie, m.in. poprzez dofinansowanie likwidacji źródeł niskiej emisji z indywidualnych systemów grzewczych. Organ podniósł, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 15 grudnia 2020 r. wizji lokalnej stwierdzono, że wkład kominkowy nie był zaślepiony, a anemostaty w salonie i aneksie jadalno-kuchennym nie zostały zlikwidowane. Na dachu zamontowano jedynie zaślepki na przewody spalinowe. Nadal istniała możliwość użytkowania przeznaczonego do trwałej likwidacji źródła ogrzewania na paliwo stałe, mimo że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 umowy o udzielenie dotacji nr [...]z [...] października 2020 r. likwidacja kotłów lub palenisk na paliwo stałe miała polegać na ich wyburzeniu, usunięciu z nieruchomości, bądź wyłączeniu ich z eksploatacji poprzez odcięcie od przewodów kominowych, instalacji centralnego ogrzewania, instalacji ciepłej wody użytkowej oraz zamurowaniu wlotów kominowych, zamurowaniu lub wymontowaniu palenisk. Zatem wbrew obowiązkowi wynikającemu z umowy, nie zlikwidowano dotychczasowego źródła ogrzewania. Nałożenie zaślepek może być co najwyżej traktowane jako zabezpieczenie przewodów kominowych w sytuacji, gdy przez pewien czas instalacja grzewcza nie jest użytkowana. Rozwiązanie to jest ze swej istoty tymczasowe i nie stwarza nawet pozorów likwidacji dotychczasowego źródła ciepła - zgodnie z warunkami umowy. Ponadto organ wskazał, że wykorzystanie istniejącego wkładu kominkowego jako kasety na biokominek nie wyklucza konieczności zastosowania się do zapisów § 4 ust. 1 pkt 2 umowy o udzielenie dotacji z [...] października 2020 r. Termin zakończenia realizacji inwestycji minął 7 grudnia 2020 r., a w rzeczywistości 8 dni po jego upływie inwestycja nie została zrealizowana. Wobec powyższego, jak zaznaczył Prezydent m.st. Warszawy, zgodnie z § 7 ust. 3 umowy o udzielenie dotacji z [...] października 2020 r. przedmiotowa urnowa zostaje rozwiązana w trybie natychmiastowym i dotacja nie zostanie wypłacona. W złożonej do tut. Sądu skardze, jej autor wskazał na naruszenie przez organ: 1. art. 13 załącznika nr 1 do Uchwały Rady m.st. Warszawy nr [...]z [...] września 2019r w zw. z art. 403 ust. 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 z późn. zm.; dalej u.p.o.ś.) zw. z art. 6 pkt 2-3 umowy z [...] października 2020 r. poprzez niewyznaczenie Skarżącemu terminu na usunięcie nieprawidłowości, które w opinii organu wystąpiły i zostały stwierdzone w wyniku kontroli, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. 2. art. 17 pkt 1-4 załącznika nr 1 do Uchwały Nr [...]Rady m.st. Warszawy z [...] września 2019 r. poprzez błędne przyjęcie przez organ, że inwestycja w dniu 7 grudnia nie została zrealizowana, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. 3. art. 7 pkt 2 załącznika nr 1 do Uchwały Nr [...]Rady m.st. Warszawy z [...] września 2019 r. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 umowy nr z [...] października 2020 r. poprzez błędne przyjęcie, że Skarżący nie zlikwidował dotychczasowego źródła ogrzewania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. 4. art. 13 załącznika nr 1 do Uchwały Nr [...]Rady m.st. Warszawy z [...] września 2019 r. w zw. z art. 403 ust. 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 9 ust 1 pkt 1 umowy z [...] października 2020 r. poprzez bezzasadne pominięcie faktu, że Skarżący konsultował kwestię realizacji umowy z wyznaczonym do tego celu przez Miasto urzędnikiem, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności Dyrektora Koordynatora ds. zrównoważonego rozwoju i zieleni z [...] lutego 2021 r. i poprzedzającej ją czynności Biura Ochrony Powietrza i Polityki Klimatycznej z [...] grudnia 2020 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz Skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga wniesiona w sprawie niniejszej jest niedopuszczalna z tego powodu, że przedmiot skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z dyspozycją art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne jest kontrola działalności administracji publicznej, dokonywana pod względem zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Innymi słowy, przedmiotem tym są konflikty w sferze stosunków administracyjno-prawnych sensu largo, tj. spory co do zgodności z prawem działania administracji publicznej w sferze, w jakiej organ administracji został upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków (osoby fizycznej, osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej) niepowiązanych z nim ani więzami zależności organizacyjnej ani podległości służbowej. Jedną ze stron tych stosunków jest organ administracji publicznej, drugą zaś podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa obowiązującego została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ może w sposób władczy i jednostronny konkretyzować jego prawa i obowiązki. Kontrola działalności administracji publicznej ma charakter ograniczony, co oznacza, że są nią objęte jedynie działania administracji wskazane w ustawie, i to dopiero po dopełnieniu przez skarżącego określonych warunków. Wynika on przede wszystkim z przepisów wyznaczających zakres właściwości sądów administracyjnych oraz postanowień procesowych określających przesłanki dopuszczalności skargi oraz granice postępowania sądowo-administracyjnego (J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Komentarz 2004, s. 14-16). Przedmiot skargi do sądu administracyjnego jest ściśle określony przepisami prawa. Sąd administracyjny kontroluje legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – "p.p.s.a.") Tymi władczymi formami są: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny jest również właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek działania, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym dla załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że dla uruchomienia kontroli sądowo-administracyjnej konieczne jest zakwalifikowanie zaskarżonego aktu lub czynności do jednej z ww. kategorii, ewentualnie drogę sądowo-administracyjną powinien przewidzieć konkretny przepis prawa. Uregulowanie zasad udzielania dotacji ustawodawca pozostawił organom samorządowym w drodze uchwały. Uchwała, jako akt prawa miejscowego, jest usytuowana wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stanowi zatem część systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej o charakterze wykonawczym. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA we Wrocławiu z 27 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 715/12; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezspornym w sprawie jest, że pismo Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lutego 2021 r. odnosi się do przepisów uchwały Rady m.st. Warszawy z [...] września 2019 r., nr [...]w sprawie zasad udzielania dotacji celowej na finansowanie lub dofinansowanie inwestycji na terenie m.st. Warszawy, służących ochronie środowiska i gospodarce wodnej, która została uchwalona na podstawie art. 403 ust. 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1395 ze zm.; dalej: "u.p.o.ś."). Zgodnie z tym przepisem zasady udzielania dotacji celowej obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały. W myśl art. 403 ust. 4 u.p.o.ś finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji: 1) podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności: a) osób fizycznych, b) wspólnot mieszkaniowych, c) osób prawnych, d) przedsiębiorców; 2) jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi. Z kolei zgodnie z art. 403 ust. 6 u.p.o.ś udzielenie dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, następuje na podstawie umowy zawartej przez gminę lub powiat z podmiotami określonymi w ust.4. Zatem załatwienie sprawy z zakresu dotacji nie następuje w formie decyzji administracyjnej, gdyż przepisy prawa nie przewidują w sposób jednoznaczny takiej formy prawnej dla jej załatwienia. Nie można domniemywać formy decyzji dla czynności poprzedzających zawarcie przez organ administracji umowy cywilnoprawnej. Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego odnoszącym się do praw i obowiązków indywidualnych podmiotów w zakresie zasad udzielania dotacji celowej na finansowanie ochrony środowiska na terenie Miasta Stołecznego Warszawy i poprzez pryzmat jej uregulowań należy ocenić możliwość rozpoznania przedmiotowej skargi przez sąd administracyjny. W rozdziale 3 załącznika nr 1 do uchwały nr [...]uregulowano tryb udzielania dotacji. W rozdziale 2 tegoż załącznika wskazano, że dotacja przyznawana jest na wniosek zainteresowanego (§ 8), zawarto też warunki formalne, jakie powinien spełniać wniosek o udzielenie dotacji (§ 9). W przepisie § 14 załącznika do uchwały wskazano, ze udzielenie dotacji następuje na podstawie umowy o udzielenie dotacji, określającej wysokość kwoty dotacji oraz zakres, warunki realizacji i finansowania lub dofinansowania inwestycji. Z kolei w rozdziale 5 załącznika do uchwały uregulowano tryb rozliczania dotacji, z § 17 wynika, że inwestor zobowiązany jest do rozliczenia dotacji w terminie określonym w umowie (pkt 1) oraz zobowiązany jest do przedłożenia wniosku o rozliczenie dotacji z załączonym protokołem odbioru i oryginałami faktur lub rachunków oraz innymi dokumentami potwierdzającymi wykonanie zadania (pkt 2) oraz dokumentacji fotograficznej przedstawiającej wykonaną inwestycję (pkt 3). Natomiast zgodnie z pkt 4 warunkiem wypłacenia dotacji jest zrealizowanie inwestycji. Analiza przytoczonych przepisów wskazuje, że udzielenie dotacji następuje na podstawie umowy dotacji zawieranej w formie umowy cywilnoprawnej po pozytywnej weryfikacji wniosku od strony formalnej i merytorycznej. Po zrealizowaniu zadania inwestycyjnego i jego zakończeniu następuje rozliczenie dotacji na wniosek wnioskodawcy (§ 5 umowy), umowa wygasa i dotacja nie zostanie wypłacona w przypadkach określonych w § 7. Zatem co istotne, w umowie, wprost przewidziano przypadki odmowy wypłacenia dotacji (m.in. niezłożenie rozliczenia wraz z wymaganymi dokumentami, inwestycja została zrealizowana z naruszeniem postanowień umowy). W § 10 pkt 4 umowy wskazano: "W sprawach nieuregulowanych postanowieniami niniejszej Umowy mają zastosowanie przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności ustawa z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. 2019 r. poz. 1145 ze zm.), ustawa o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r. (Dz.U. 2019 r. poz. 869 ze zm.) oraz jak również przepisy uchwały Rady m.st. Warszawy, o której mowa w § 1 ust 2 niniejszej umowy". W świetle przywołanych przepisów uchwały i poszczególnych zapisów umowy, nie ma najmniejszej wątpliwości, że zastosowanie ma tu zasada swobody umów, wyrażająca się w tym konkretnym przypadku przez możliwość jej podpisania przez zainteresowanego na wskazanych w umowie warunkach. Zatem umowa zawierana jest w warunkach fakultatywności, a nie obowiązku. W sytuacji, gdy prawo do określonego świadczenia przyznawane jest na podstawie zawieranej umowy, trudno mówić o uprzednim i wynikającym z przepisów prawa stosunku administracyjnoprawnym. W takiej sytuacji, w świetle przytoczonego powyżej przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania sporów dotyczących realizacji umów o charakterze cywilnoprawnym. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że pierwsza formalna i merytoryczna ocena wniosku skarżącego zakończyła się pozytywnie. Wobec powyższego została zawarta umowa pomiędzy Miastem Stołecznym Warszawa reprezentowanym przez Prezydenta m.st. Warszawy i Skarżącym w sprawie udzielenia dotacji. Następnie Skarżący złożył wniosek o rozliczenie dotacji celowej dołączając do wniosku dokumenty potwierdzające wykonanie zadania i poniesione koszty inwestycyjne. Z kolei zaskarżonym pismem z [...] lutego 2021 r. Prezydent m.st. Warszawy poinformował Skarżącego, że podtrzymuje stanowisko Biura Ochrony Powietrza i Polityki Klimatycznej wyrażone w piśmie z [...] grudnia 2020 r. o braku możliwości zaakceptowania złożonych w dniu 7 grudnia 2020 r. dokumentów rozliczeniowych ww. inwestycji zawartych i nie ma podstaw do wypłacenia dotacji. Zatem w realiach rozpoznawanej sprawy decydujące znaczenie dla oceny, czy wniesiona skarga podlega kognicji sądu administracyjnego ma sam fakt zawarcia umowy. Spór między stronami umowy powstał na etapie realizacji umowy o przyznanie dotacji, dlatego pismo Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lutego 2021 r. nie mieści się w kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, a jedynie jest pismem strony stosunku cywilnoprawnego, który powstał w momencie zawarcia umowy. Tego rodzaju czynność organu nie ma charakteru czynności administracyjnej. Podpisanie umowy w sprawie dotacji powoduje brak przedmiotu postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego. Skoro Skarżący podpisał umowę w sprawie dotacji, to po jej podpisaniu nie przysługują mu żadne administracyjne środki zaskarżenia czynności wynikających z realizacji umowy, które miałyby w jakiekolwiek sposób wkraczać w sferę stosunków cywilnoprawnych. Wszelkie spory związane z takimi umowami cywilnoprawnymi są rozstrzygane przez sądy powszechne, a nie sądy administracyjne. W konsekwencji, skarga wniesiona w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest pismo Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lutego 2021 r. odmawiające rozliczenia dotacji i w konsekwencji rozwiązanie umowy z [...] października 2020 r. nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego i nie może być przez sąd rozpoznawana. W związku z powyższym skarga wniesiona w sprawie niniejszej jest niedopuszczalna z tego powodu, że przedmiot skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Dlatego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł w pkt 2 sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.