V SA/Wa 3080/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2021 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2021 r. w przedmiocie zawieszenia w wykonywaniu praw i obowiązków kierownika podmiotu leczniczego i wyznaczenie pełnomocnika postanawia: 1. anawia wanej przez , zawie rszawie 16 czerwca 2021 r. przes 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz [...] kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego.

Miasto [...] (dalej: "Skarżący", "Strona" lub "Miasto") zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Ministra Zdrowia (dalej: "Minister" lub "organ") z [...] marca 2021 r. w przedmiocie zawieszenia w wykonywaniu praw i obowiązków kierownika podmiotu leczniczego i wyznaczenia pełnomocnika. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji wskazano art. 47b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.), dalej: "ustawa o zapobieganiu" lub "ustawa", w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.). W myśl art. 47b ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach związanych z koniecznością zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym w przypadku odmowy wykonania obowiązku albo polecenia, o których mowa w art. 42 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zapewnienia funkcjonowania ochrony zdrowia w związku z epidemią COVID-19 oraz po jej ustaniu (Dz. U. poz. 1493) lub art. 10d i art. 11h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, lub ich nienależytego wykonania przez podmiot leczniczy prowadzący szpital, minister właściwy do spraw zdrowia może zawiesić, w drodze decyzji, kierownika podmiotu leczniczego prowadzącego szpital, w wykonywaniu praw i obowiązków oraz wyznaczyć do ich wykonywania pełnomocnika, zawiadamiając o tym właściwego wojewodę oraz organ powołujący zawieszonego kierownika. Decyzja ta podlega natychmiastowemu wykonaniu. Przepis art. 47b ust. 2 ustawy zawiera wyliczenie dodatkowych elementów decyzji, o której mowa w art. 47b ust. 1. Stosownie do treści art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. stanowi natomiast, iż uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Powyższe oznacza, że skarżący musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. "Interes prawny" zachodzi wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. To, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego; jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe (tak B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2007, s. 424–425). W orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny wywodzony jest z przepisu prawa uprawniającego dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. np. postanowienie NSA z 8 stycznia 2017 r., II OSK 3831/19). Ze skargą może zatem wystąpić podmiot, który wykaże związek pomiędzy chronionym przez przepisy prawa, zasadniczo prawa materialnego, interesem prawnym a zaskarżoną decyzją. Wykazanie związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnia uprawnienie do złożenia skargi (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Gdańsk 2019, art. 50, LEX). Musi to być przy tym interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Podmiot, który nie ma interesu prawnego, nie ma również legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Brak legitymacji skargowej skutkuje natomiast odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalnej. Jest to bowiem inna przyczyna niedopuszczalności skargi. Krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi na decyzję wydaną na podstawie art. 47b ust. 1 ustawy o zapobieganiu ustawodawca określił w art. 47b ust. 4 tej ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu, od decyzji, o której mowa w art. 47b ust. 1, podmiot tworzący w rozumieniu ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, rada nadzorcza, komisja rewizyjna albo wspólnik mający prawo prowadzenia spraw spółki lub jej reprezentowania może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia decyzji. Wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania decyzji. Przepisu art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, 695 i 1298) nie stosuje się. W art. 47b ust. 4 ustawy o zapobieganiu, obok art. 50 § 1 p.p.s.a., Miasto upatruje swojej legitymacji skargowej w odniesieniu do decyzji Ministra z [...] marca 2021 r. Skarżący stwierdził, iż skoro art. 47b ust. 1 został rozciągnięty na szpital działający w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, to Miastu jako jedynemu wspólnikowi i sensu largo podmiotowi założycielskiemu [...] Sp. z o.o. przysługuje uprawnienie zaskarżenia takie samo, jak gdyby [...] Sp. z o.o. działał w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Skarżący twierdzi również, że zaskarżona decyzja oddziałuje bezpośrednio na jego prawa, zarówno w aspekcie finansowym i organizacyjnym, jak i pozbawiając Miasto kontrolę nad majątkiem należącym do jednostki samorządu terytorialnego oraz ograniczając uprawnienia właścicielskie w stosunku do własnej spółki komunalnej. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Miastu nie przysługuje uprawnienie do zaskarżenia decyzji Ministra z [...] marca 2021 r. do sądu administracyjnego, ani na podstawie art. 47b ust. 4 ustawy o zapobieganiu ani na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, co już częściowo omówiono powyżej, że art. 50 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym i procesowym i sam z siebie co do zasady nie kreuje interesu prawnego do wniesienia skargi. Analizując z kolei treść art. 47b ust. 4 ustawy o zapobieganiu Sąd stwierdził, że Miasto [...] nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w tym przepisie. Skarżący bez wątpienia nie jest ani radą nadzorczą ani komisją rewizyjną. Miasto nie jest również wspólnikiem mający prawo prowadzenia spraw spółki lub jej reprezentowania, gdyż zapis ten odnosi się do wspólników spółek osobowych uregulowanych w ustawie z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1526 ze zm.). Miasta nie można również uznać za podmiot tworzący w rozumieniu ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2021 r. poz. 711 ze zm.), dalej: "ustawa o działalności leczniczej". W myśl art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o działalności leczniczej przez "podmiot tworzący" należy rozumieć podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jednostki budżetowej albo jednostki wojskowej. Przepis ten odnosi się do założycieli podmiotów leczniczych niebędących przedsiębiorcami, co wynika z art. 42-88 ustawy o działalności leczniczej. [...] Sp. z o.o. nie jest ani jednostką budżetową, której definicję zawiera art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.) ani jednostką wojskową, którą definiuje art. 2 ust. 1 pkt 1a ustawy o działalności leczniczej. [...] nie ma również formy samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej (dalej także jako "SPZOZ"), o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej. Został utworzony jako spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, czyli pomiot leczniczy będący przedsiębiorcą, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej. Z przepisów regulujących spółkę z o.o. (art. 151-300 K.s.h.) oraz przepisów regulujących samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej (art. 50a-82 ustawy o działalności leczniczej) wynika, że są to dwa całkowicie odrębne podmioty, regulowane przez inne akty prawne i nie można statusu spółki z o.o. oraz jej założyciela utożsamiać ze statusem SPZOZ i jej założyciela. Nie zmienia tego fakt, że spółka z o.o. została założona przez jednostkę samorządu terytorialnego, będącą jej jedynym wspólnikiem. Struktury organizacyjno-prawne oraz sposoby finansowania spółki z o.o. oraz SPZOZ są całkowicie różne. Wymaga zauważenia, że w art. 47b ust. 4 ustawy o zapobieganiu ustawodawca przewidział legitymację skargą w zasadzie albo wprost dla założyciela podmiotu leczniczego (podmiot tworzący i wspólnicy spółek osobowych) albo dla podmiotu będącego przedstawicielem założyciela (rada nadzorcza lub komisja rewizyjna). Zgodnie z art. 215 § 1 K.s.h. rada nadzorcza składa się co najmniej z trzech członków powoływanych i odwoływanych uchwałą wspólników. W myśl zaś art. 215 § 2 K.s.h. umowa spółki może przewidywać inny sposób powoływania lub odwoływania członków rady nadzorczej, więc także w sposób przewidziany przez wspólnika lub wspólników. Z kolei komisja rewizyjna składa się co najmniej z trzech członków, powoływanych i odwoływanych według tych samych zasad, co członkowie rady nadzorczej (art. 217 K.s.h.). W rozpoznawanej sprawie legitymacja skargowa została przyznana radzie nadzorczej spółki z o.o. Szpital [...], która także zaskarżyła decyzję Ministra z [...] marca 2021 r. do tut. Sądu. Skargę zarejestrowano pod sygn. akt V SA/Wa 3081/21. Interesy założyciela i ekonomicznego właściciela Spółki z o.o. Szpital [...], tj. Miasta [...], reprezentuje podmiot, na którego obsadzenie Miasto miało bezpośredni wpływ. Interesu prawnego Miasta nie tworzy również fakt bycia jedynym wspólnikiem Spółki z o.o. Szpital [...]. Wynika to z formy prawnej Szpitala i relacji pomiędzy spółką a jej ekonomicznym właścicielem (wspólnikiem), ukształtowanych przepisami K.s.h. Z chwilą zarejestrowania w Krajowym Rejestrze Sądowym, w rejestrze przedsiębiorców, spółka z o.o. nabywa osobowość prawną i staje się odrębnym podmiotem, niezależnym od składu osobowego jej wspólników oraz pozostałych organów. Spółka z o.o. działa poprzez swoje organy, w sposób przewidziany w ustawie i statucie. Konstrukcja osoby prawnej umożliwia oddzielenie prawnych i majątkowych sfer spółki i jej wspólników – wierzyciele tych ostatnich nie mogą się zaspokoić z majątku spółki, spółka z o.o. ponosi odpowiedzialność za zaciągnięte zobowiązania samodzielnie, całym swoim majątkiem, zaś ryzyko wspólników sprowadza się co do zasady jedynie do wartości wniesionych przez nich wkładów. Reasumując powyższe, skarga Miasta podlega odrzuceniu, gdyż nie przysługuje mu legitymacja do zaskarżenia decyzji Ministra z [...] marca 2021 r. do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z wyłożonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.