V SA/Wa 2674/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Zawiślak (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, asesor WSA Robert Żukowski, Protokolant: specjalista Monika Gąsińska-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2026 r. sprawy ze skargi S. (...) na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 15 lipca 2025 r. nr BŻ.WS.411.59.2025 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę.

Przedmiotem skargi S. (...) (dalej: "skarżący", "S." lub "strona") jest decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej: "GIS", "organ odwoławczy lub II instancji") z 15 lipca 2025 r. znak BŻ.WS.411.59.2025 utrzymująca w mocy decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego ("MPWIS" lub "organ I instancji") z 19 maja 2025 r. nr DE NZ/00182/2025 nakładająca na stronę karę pieniężną za prowadzenie działalności w zakresie zapewniania gotowych posiłków dla osób przebywających w S. bez złożenia wniosku o zatwierdzenie i o wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W dniu 6 lutego 2025 r. w S., (dalej: "S.") przeprowadzona została kontrola sanitarna interwencyjna Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego m.st. Warszawy (dalej: "PPIS"). W toku czynności kontrolnych ustalono, że strona zapewnia posiłki osobom przebywającym w dziale Przerywania Ciągów Alkoholowych, bez złożenia wniosku o zatwierdzenie zakładu i o wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz bez uzyskania decyzji zatwierdzającej, wydanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, w trybie i na zasadach określonych rozporządzeniem(WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz.U. UE L z 2004 r. nr 139 s. 1 ze zm., dalej: "rozporządzenie 852/20024") oraz art. 63 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2023 r. poz. 1448 ze zm., dalej: "u.b.ż.ż."). Kontrola wykazała, że w obiekcie prowadzona jest pomoc dla osób nietrzeźwych i uzależnionych w dwóch działach: dział Izby Wytrzeźwień oraz Dział Przerywania Ciągów Alkoholowych (dalej: "DPCA"), w formie komercyjnej, dla dobrowolnie zgłaszających się osób. Do dyspozycji pacjentów w DPCA są 2 pokoje 2-osobowe, 1 pokój 1-osobowy oraz aneks kuchenny. Ustalono, że w dniu kontroli nie przebywała żadna osoba w ramach przerwania ciągu alkoholowego; ostatni pobyt w DPCA odnotowano w dniach 11-13 stycznia 2025 r. - dla 1 osoby przeznaczone były śniadania zakupione w pobliskim sklepie Żabka (okazano paragony na zakup wyrobów gotowych typu kanapka cezar, Tomcio bagietka, Tomcio kajzerka kebab, bajgiel z salami, kajzerka z jajkiem, sok Tymbark, koktajl jagodowy) oraz 2 posiłki obiadowe dostarczone przez firmę cateringową, pn. "Z.(...)" (okazano umowę z 6 grudnia 2024 r. na dostarczanie dań obiadowych). Ponadto podczas kontroli stwierdzono, m.in.: brak procedur wydawania posiłków, brak kontroli temperatur gotowych posiłków dostarczanych przez firmę cateringową, brak kontroli temperatury w lodówce przeznaczonej do przechowywania gotowych produktów spożywczych, brak procedury dot. prób żywieniowych posiłków dostarczanych z firmy cateringowej. Z czynności kontrolnych sporządzono protokół kontroli sanitarnej interwencyjnej z 6 lutego 2025 r. Nr HŻN/0492/25. Po kontroli w dniu 6 lutego 2025 r. K.K. (główny księgowy) wystosował e-mail z potwierdzeniem zaprzestania prowadzenia działalności gastronomicznej do czasu uregulowania wszystkich kwestii formalno-prawnych opisanych w protokole kontroli sanitarnej. Pismem z 11 lutego 2025 r. skarżący zgłosił do PPIS zastrzeżenia do ustaleń faktycznych zawartych w protokole. Strona wskazała na ogólnikowość załącznika do protokołu kontroli (wskazano jedynie akty prawne bez konkretnych przepisów) oraz wyjaśniła, że S. nie jest przedsiębiorcą (nie prowadzi działalności na rynku spożywczym ani żywienia dla osób korzystających z usług ośrodka), a jedynie asystuje w odbiorze żywności dostarczanej przez kuriera z restauracji wprowadzającej żywność do obrotu i prowadzącej jej sprzedaż wysyłkową. Tym samym zdaniem strony ośrodek nie prowadzi działalności gastronomicznej. Powyższe zastrzeżenia zostały ponowione w piśmie z 17 lutego 2025 r. W odpowiedzi na pisma z 11 i 17 lutego 2025 r. PPIS poinformował, że po zapoznaniu się z wniesionymi uwagami do protokołu nie uznaje ich za zasadne. Pismem z 26 lutego 2025 r. skarżący poinformował, że nie zgadza się z wnioskami zawartymi w odpowiedzi. PPIS dokonał odpowiedzi na pismo strony z 26 lutego 2025 r. PPIS pismem z 26 lutego 2025 r. wystąpił do MPWIS o nałożenie kary pieniężnej na S.. W jego wyniku organ I instancji pismem z 3 marca 2025 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w trybie art. 103 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 2 u.b.ż.ż. po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z 19 maja 2025 r. MPWIS wymierzył stronie karę pieniężną w kwocie 1.000 zł. Organ I instancji stanął na stanowisku, że skarżący prowadził działalność w ramach zapewniania gotowych posiłków dla osób przebywających w S. – Dział Przerywania Ciągów Alkoholowych, bez dopełnienia obowiązku złożenia wniosku o zatwierdzenie zakładu i o wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz uzyskania decyzji zatwierdzającej wydanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, co jest podstawą do nałożenia kary pieniężnej. MPWIS wskazał, że w świetle prawa żywnościowego użycie określenia "przedsiębiorstwo spożywcze" dotyczy nie tyle formy prawnej, ile samego rodzaju prowadzonej działalności w związku z "etapami produkcji, przetwarzania i dystrybucji" żywności. Organ I instancji przytoczył treść art. 63 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.b.ż.ż. oraz art. 1 ust. 1 lit. a rozporządzenia 852/2004 i stwierdził, że na 14 dni przed planowanym rozpoczęciem działalności skarżący powinien złożyć wniosek o zatwierdzenie zakładu i o wpis do rejestru zakładów, w formie pisemnej, według stosownego wzoru określonego rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 29 maja 2007 r. w sprawie wzorów dokumentów dotyczących rejestracji i zatwierdzania zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność podlegających urzędowej kontroli Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. poz.730 ze zm.), czego nie uczynił i co zostało udokumentowane w dokumencie urzędowym jakim jest protokół kontroli (protokół został podpisany bez wniesienia uwag i zastrzeżeń). Powyższe zdaniem organu I instancji powoduje, że wypełnione zostały przesłanki do nałożenia kary pieniężnej. MPWIS przytoczył treść art. 189f §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodek postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm. dalej: "k.p.a.") organ administracji i stwierdził brak podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary. Strona, organizując wyżywienie bez zgłoszenia tej działalności do organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej, naruszyła przepisy prawa żywnościowego, których nadrzędnym celem jest zapewnienie bezpieczeństwa, zdrowia oraz życia konsumentów. Zatem waga naruszenia prawa nie jest znikoma. Organ I instancji zauważył, że w myśl art. 3 ust 3 pkt 54 u.b.ż.ż. za zakład rozumie się przedsiębiorstwo spożywcze w rozumieniu art. 3 pkt 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.Urz. UE L z 2003 r. nr 31 s. 1, dalej: "rozporządzenie 178/2002") i stwierdził, że takim przedsiębiorstwem jest podmiot, którego działalność jest "związana" z etapami łańcucha żywnościowego. Dlatego też MPWIS uznał za zasadne prowadzenie postępowania w przedmiocie nałożenia kary na wskazany podmiot z art. 103 ust. 1 pkt 4 u.b.ż.ż. Organ I instancji przy wymiarze kary wziął pod uwagę stopień zawinienia i stopień szkodliwości czynu, które uznał za istotne oraz wziął pod uwagę także szeroki zakres naruszenia (podmiot decydujący się na prowadzenie działalności związanej z zapewnianiem gotowych posiłków konsumentom powinien zapoznać się z aktualnie obowiązującymi wymaganiami prawnymi i je stosować). Uznał, że kara wymierzona w minimalnej wysokości odzwierciedla wagę stwierdzonego naruszenia i będzie właściwa w świetle dowodów. W wyniku rozpoznania odwołania GIS decyzją z 15 lipca 2025 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w całości podzielił argumentację MPWIS wskazującą, że skarżący jest przedsiębiorstwem spożywczym i przed wprowadzeniem do obrotu żywności powinien złożyć wniosek o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów działających na rynku spożywczym. Skarżący bowiem zapewniając osobom przebywającym DPCA gotowe posiłki, w tym obiady pochodzące z cateringu, w świetle obowiązujących przepisów prawa żywnościowego jest podmiotem działającym na rynku spożywczym, uczestniczącym w ostatnim etapie dystrybucji żywności, tj. dostarczania gotowych posiłków konsumentom finalnym. Zasadnie zatem organ I instancji ukarał S. karą pieniężną. Prowadzenie przez stroną działalności w zakresie zapewnienia gotowych posiłków dostarczanych przez dla osób przebywających w S. - DPCA, bez złożenia wniosku o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów – było rażącym naruszeniem przepisów prawa żywnościowego, które podlega karze pieniężnej na podstawie art. 103 ust 1 pkt 4 u.b.ż.ż. W dalszej kolejności organ II instancji odniósł się do zarzutów odwołania i uznał je za niezasadne. Pismem z 6 sierpnia 2025 r. strona złożyła skargę wnosząc o uchylenie decyzji GIS oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, ewentualnie o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli sąd uzna, że zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. S. wniósł również o dopuszczenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych: a) wydruki korespondencji e-mail z 14, 15 i 19 lutego 2024 r. b) notatki służbowej głównego księgowego z 2 czerwca 2025 r. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie: 1) art. 3 ust. 1 i ust. 3 pkt 41, 52, 54 - 56, art. 61 pkt 1 i 2, art. 63 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 103 ust. 1 pkt 4 i art. 104 u.b.ż.ż., art. 148 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin (...) (Dz.Urz. UE L z 7 kwietnia 2017 r. nr 95 s.1 ze zm. ), art. 61-64 rozporządzenia 852/2004, a także preambuły oraz art. 3 ust. 2 i 3 i art. 17 ust. 1 rozporządzenia 178/2002 oraz art. 5 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 852/2004: - poprzez pozbawione podstaw faktycznych i prawnych uznanie, że skarżący: jest zakładem, przedsiębiorstwem spożywczym lub innym podmiotem działającym na rynku spożywczym, prowadzi działalność w zakresie produkcji lub obrotu żywnością, stanowi ogniwo łańcucha produkcji żywności i jest zakładem żywienia zbiorowego typu zamkniętego, w związku z czym podlega zatwierdzeniu i wpisowi do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej i ma obowiązek opracowania, wykonania i utrzymywania stałej procedury na podstawie zasad HACCP, a także poprzez pozbawione podstaw faktycznych i prawnych nałożenie na S. kary pieniężnej za prowadzenie działalności w zakresie zapewniania gotowych posiłków dla osób przebywających w S. w Dziale Przerywania Ciągów Alkoholowych bez złożenia wniosku o zatwierdzenie i o wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej; 2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich argumentów faktycznych i prawnych przedstawionych przez stronę, a którym organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 3) art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, rażące naruszenie obowiązku dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a także poprzez oddalenie wniosku strony o dopuszczenie dowodu z notatki służbowej głównego księgowego, mimo że stanowi ona dowód na fakty mające istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu strona rozwinęła powyższe zarzuty W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Istota sporu w rozpatrywanej sprawie, a także istota zarzutów skargi sprowadza się przede wszystkim do ustalenia i przesądzenia, czy zakres działalności prowadzonej przez Stołecznym Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych (S.) w Dziale Przerywania Ciągów Alkoholowych (DPCA) uzasadnia przyjęcie poglądu, że jest on przedsiębiorstwem działającym w branży spożywczej, a w konsekwencji czy podlega implementowanym do prawa polskiego regulacjom sanitarnym Unii Europejskiej w zakresie bezpieczeństwa żywności i żywienia. Z uwagi na swoistą relację wynikową w nieco dalszej perspektywie, choć co sąd wyraźnie podkreśla nie mniej ważnej, pozostaje kwestia wysokości wymierzonej skarżącemu kary i okoliczności tej sankcji administracyjnej towarzyszące. Przechodząc zatem do merytorycznych rozważań w kwestii kluczowej dla rozstrzygnięcia sąd zauważa, że podstawę zaskarżonego w sprawie orzeczenia administracyjnego stanowił art. 103 ust. 1 pkt 4 u.b.ż.ż. Stosownie do jego treści, kto prowadzi działalność w zakresie produkcji lub obrotu żywnością bez złożenia wniosku o wpis do rejestru zakładów lub o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów lub wbrew decyzji o odmowie zatwierdzenia zakładu w trybie i na zasadach określonych w art. 6 rozporządzenia nr 852/2004 oraz art. 63, podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Zgodnie zaś z art. 103 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, w omawianym przypadku (art. 103 ust. 1 pkt 4) wysokość kary pieniężnej może być wymierzona do 5.000 zł, nie mniej jednak niż 1.000 zł. Wymierzenie kary, co oczywiste, wymaga zatem ustalenia, czy podmiot karany może zostać uznany za adresata obowiązku, z którym wiąże się przewidziana przez ustawodawcę sankcja finansowa. W kontekście powyższego sąd w pierwszej kolejności zwraca uwagę na cele rozporządzenia nr 178/2002, które można i należy odkodować m.in. na podstawie motywu 12 i 29 preambuły do tego aktu. Otóż prawodawca europejski wyjaśnia w nich, że w celu zapewnienia bezpieczeństwa żywności, konieczne jest uwzględnienie wszystkich aspektów łańcucha produkcji żywności począwszy od produkcji podstawowej i produkcji pasz, aż do sprzedaży lub dostawy żywności do konsumenta, ponieważ każdy element może mieć potencjalny wpływ na bezpieczeństwo żywności (motyw 12). Należy także zapewnić, aby przedsiębiorstwo sektora żywnościowego lub paszowego, łącznie z importerem, mogło być utożsamiane przynajmniej z przedsiębiorstwem, z którego dostarczona została żywność, pasza, zwierzęta bądź substancja, która może być zawarta w żywności lub paszy, w celu zapewnienia możliwości ich lokalizacji na wszystkich etapach dochodzenia (motyw 29). Rozwinięcie celów rozporządzenia zawiera po części zbiór definicji precyzujących pojęcia dotyczące podmiotów i procesów występujących w łańcuchu produkcji i dystrybucji żywności tj. przedsiębiorstwo spożywcze, pomiot prowadzący to przedsiębiorstwo, wprowadzanie na rynek, etapy produkcji czy wreszcie pojęcie klienta finalnego. Zgodnie więc z art. 3 pkt 2 rozporządzenia 178/2002 "przedsiębiorstwem spożywczym" jest przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, typu non-profit lub nie, prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności. Z kolei "podmiotem prowadzącym przedsiębiorstwo spożywcze" są osoby fizyczne lub prawne odpowiedzialne za spełnienie wymogów prawa żywnościowego w przedsiębiorstwie spożywczym pozostającym pod ich kontrolą (art. 3 pkt 3 rozporządzenia 178/2002). Prawodawca unijny uznaje zaś za "wprowadzenie na rynek" takie działania jak posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania (art. 3 pkt 8 rozporządzenia 178/2002). Z kolei za "etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji" uznaje się jakikolwiek etap, w tym przywóz, począwszy od produkcji podstawowej żywności, aż do uwzględnienia jej przechowywania, transportu, sprzedaży lub dostarczenia konsumentowi finalnemu oraz tam gdzie jest to stosowne - przywóz, produkcję, wytwarzanie, składowanie, transport, dystrybucję, sprzedaż i dostawy pasz (art. 3 pkt 16 rozporządzenia 178/2002). Pod pojęciem "konsumenta finalnego" rozumie się natomiast ostatecznego konsumenta środka spożywczego, który nie wykorzystuje żywności w ramach działalności przedsiębiorstwa spożywczego. W kontekście powyższych definicji jest niewątpliwe i nie może być kwestionowane to, że w ujęciu zarówno unijnym jak i krajowym pojęcie przedsiębiorstwa spożywczego należy rozumieć możliwie szeroko, przede wszystkim z uwagi na przedmiot ochrony tych regulacji prawnych jakim jest bezpieczeństwo żywności, istotne zwłaszcza w odniesieniu do konsumentów finalnych, które to bezpieczeństwo ma za zadanie chronić wartość podstawową jaką jest zdrowie. Termin przedsiębiorstwo w rozumieniu przepisów unijnych rozumiany jest funkcjonalnie i autonomicznie niezależnie od definicji krajowej i oznacza każdy podmiot prowadzący działalność w jakimkolwiek etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności, niezależnie od jego formy prawnej. Kluczowym kryterium jest kwestia związana z żywnością, a nie status prawny prowadzonej działalności. Skarżący kwestionuje - jak podkreśla w skardze - literalne odczytywanie tych norm przez organy, wskazując, że S. umożliwia jedynie osobom przebywającym w ramach DPCA spożycie posiłku. Jest to działalność okazjonalna, mająca charakter marginalny i lokalny z uwagi na niewielką ilość osób zgłaszających się po pomoc (S. także nie uzyskuje z tego tytułu dochodów). Posiłki są gotowe i zapakowane oraz dostarczane są przez firmę cateringową, a rola pracowników S. sprowadza się do przekazania osobom przebywającym w ośrodku tych posiłków. W ocenie skarżącego w sprawie brak jest podstaw prawnych jak i faktycznych do sugerowania, że strona jest przedsiębiorstwem spożywczym. Skarżący porównał tego rodzaju działalność z działalnością osób (pracowników Służby Więziennej) przekazujących paczki żywnościowe osobom umieszczonym w areszcie. Stanowiska tego sąd nie podziela. W sprawie, co nie jest przedmiotem sporu, S. w ramach pobytu w DPCA zapewnia pacjentom przebywający na detoksie gotowe posiłki, w tym obiady (co także wynika z § 1 umowy nr OON/UM/5/2025 z 6 grudnia 2024 r. dot. świadczenia usług cateringowych dla S.). Ustalono, co także nie jest kwestionowane, że do dyspozycji pacjentów w DPCA są 2 pokoje 2-osobowe, 1 pokój 1- osobowy oraz aneks kuchenny. W dniu kontroli, w ośrodku nie przebywała żadna osoba w ramach przerwania ciągu alkoholowego, a ostatni pobyt w DPCA odnotowano w dniach 11-13stycznia 2025 r. - dla jednej osoby. Gotowe produkty spożywcze tj.: kanapka cezar, Tomcio bagietka, Tomcio kajzerka kebab, bajgiel z salami, kajzerka z jajkiem, sok Tymbark, koktajl Jagodowy przeznaczone dla osoby przebywającej w DPCA zostały zakupione w pobliskim sklepie Żabka przez pracownika ośrodka (okazano paragony na zakup wyrobów gotowych) oraz 2 posiłki obiadowe dostarczone przez zewnętrzną firmę cateringową. Ponadto podczas kontroli stwierdzono m.in.: brak procedur wydawania posiłków, brak kontroli temperatur gotowych posiłków dostarczanych przez firmę cateringową, brak kontroli temperatury w lodówce przeznaczonej do przechowywania gotowych produktów spożywczych. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że skarżący świadczy pomocniczo usługi z zakresu serwowania żywności, która nabywana jest w pobliskim sklepie, jak również w formie dostarczenia obiadów pacjentowi, które to obiady przygotowuje i dowozi firma cateringowa. Sąd zauważa, że w powszechnym odbiorze społecznym niewątpliwie pojęcie producenta lub dystrybutora żywności kojarzy się z podmiotem, który na dużą skalę i w przeważającej mierze prowadzi działania na rynku spożywczym produkując bądź handlując żywnością. Rozumienie i odbiór społeczny pojęcia "przedsiębiorstwa spożywczego" nie są tu jednak decydujące. Kluczowe znaczenie ma wzgląd na bezpieczeństwo żywności i procesu żywienia. W powołanych wyżej przepisach unijnych i krajowych jest mowa nie tylko o produkcji żywności, ale także o każdym rodzaju jej przetwarzania i wprowadzania na rynek (dystrybucji). S. zapewniając osobom przebywającym DPCA gotowe posiłki, w tym obiady pochodzące z cateringu, w świetle obowiązujących przepisów prawa żywnościowego jest podmiotem działającym na rynku spożywczym, uczestniczącym w ostatnim etapie dystrybucji żywności, tj. dostarczania gotowych posiłków konsumentom finalnym. Na proces dystrybucji żywności składa się zdaniem sądu również jej podawanie jako istotny element wprowadzania jej do obrotu i przekazywania konsumentowi finalnemu. Jest dla sądu oczywiste, że nie tylko działalność stricte produkcyjna w sektorze żywnościowym ale również działalność na jej końcowym etapie, związanym z odpowiednim podaniem tej żywności konsumentowi, kwalifikuje się jako element łańcucha żywienia. Na każdym z tych etapów może bowiem dojść (w większym bądź mniejszym stopniu) do działań zagrażających bezpieczeństwu żywności i żywienia, co przesądza o konieczności kwalifikowania tego rodzaju działalności jako wymagającej zatwierdzenia organów kontroli sanitarnej. Żywność serwowana przez skarżącego trafia niewątpliwie do odbiorcy finalnego, co w zestawieniu ze sposobem jej podawania wskazuje, że S. prowadzący DPCA jest zakładem w rozumieniu ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz przepisów unijnych, a ona sama podmiotem prowadzącym taką placówkę. Niewielki w ocenie skarżącego wymiar tego rodzaju działalności nie wyłącza obowiązku uzyskania zatwierdzenia zakładu, jeżeli działanie na tym polu może zostać uznane za mogące istotnie wpływać na kwestię bezpieczeństwa żywności i żywienia. Celowo szeroko określony przez ustawodawcę unijnego krąg podmiotów podlegających restrykcjom administracyjnym i podwyższonym standardom sanitarnym w związku z obrotem żywnością, ma zagwarantować zminimalizowanie ryzyka zatruć pokarmowych. Poziom prowadzonej działalności (jej swoisty wolumen), brak jakichkolwiek dochodów z tego tytułu, czy wreszcie jej okazjonalność (niewielka ilość osób zgłaszająca się po taką pomoc) nie mogą mieć w niniejszej sprawie znaczenia przesądzającego (wyłączającego). Sąd dostrzega potrzebę ważenia w każdej sprawie takiej jak niniejsza okoliczności faktycznych mających przemawiać za uznaniem danego podmiotu za przedsiębiorcę z branży spożywczej i tym samym wyraża pogląd, że nie każda sprzedaż towarów konsumpcyjnych automatycznie oznacza podleganie rygorom sanitarnym. Niemniej jednak przy ocenie tej okoliczności, właśnie przez wzgląd na bezpieczeństwo żywności, należy kierować się szerokim rozumieniem pojęcia przedsiębiorcy spożywczego. Sąd w całości podziela argumentację organu zawartą w odpowiedzi na skargę i odnoszącą się do poruszonej w skardze kwestii dostarczania paczek żywnościowych przez funkcjonariuszy Służby Więziennej osadzonym. Zasadnie GIS wskazał, że Areszty Śledcze są obiektami nadzorowanymi przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a działy żywienia w aresztach posiadają decyzję o zatwierdzeniu zakładu i są wpisane do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Ponadto dystrybucją paczek żywnościowych wśród osób tam przebywających zajmują się funkcjonariusze Służby Więziennej, którzy posiadają stosowne orzeczenia lekarskie wydane przez lekarza medycyny pracy o dopuszczeniu do pełnienia służby w konkretnej placówce, przy jednoczesnym uwzględnieniu wszelkich możliwych czynników i warunków do pracy na konkretnym stanowisku. Reasumując ten wątek DPCA prowadzone przez S. jest zakładem, w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 54 u.b.ż.ż., gdyż odpowiada pojęciu "przedsiębiorstwa spożywczego" w rozumieniu art. 3 ust 2 rozporządzenia 178/2002, albowiem prowadzi działalność związaną z jednym z etapów dystrybucji żywności, polegającą na żywieniu osób przebywających w DPCA w S. w oparciu o usługi cateringowe. Dlatego też DPCA prowadzone przez S. są zakładami żywienia zbiorowego typu zamkniętego, albowiem w ramach swojej działalności prowadzą zorganizowane żywienie określonych grup konsumentów, a konkretnie i zgodnie z uchwałą Nr LXVI1/2101/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 26 listopada 2009 r. - na rzecz osób deklarujących chęć przerwania ciągu alkoholowego i podjęcia dalszego leczenia. Takie osoby przebywające z założenia min. 72 godz. muszą oprócz leków oraz świadczeń pielęgnacyjnych otrzymywać również pełne wyżywienie. Wskazanie w art 3 ust. 3 pkt 56 u.b.ż.ż. na konkretne placówki, jako zakłady żywienia zbiorowego typu zamkniętego takie jak: szpitale, zakłady opiekuńczo-wychowawcze itp. jest wyliczeniem przykładowym, a nie wyczerpującym, gdyż ustawodawca wskazując je użył sformułowania "w szczególności", co oznacza otwarty katalog. Tym samym DPCA zalicza się także do tej kategorii. W ocenie sądu na tle niniejszej sprawy obowiązkiem strony było stosowanie się do przepisów prawa żywnościowego, w tym do wymogów art. 61-64 u.b.ż.ż. Rozpoczęcie prowadzenia działalności w zakresie uwzględniającym również zbiorowe żywienie jest tym samym możliwe dopiero po uprzednim uzyskaniu zgody właściwego organu inspekcji sanitarnej, czym strona nie dysponuje i co błędnie kontestuje, a do czego zobowiązuje ją art. 63 i 64 u.b.ż.ż. Przypomnienia wymaga, że w myśl art. 63 ust. 1 u.b.ż.ż., działalność w zakresie żywienia można rozpocząć po zatwierdzeniu lub warunkowym zatwierdzeniu, a w przypadkach określonych w ust. 2, po uzyskaniu wpisu do rejestru zakładów. W art. 63 ust. 2 u.b.ż.ż. uregulowano również sytuacje, które nie wymagają uzyskania takiego zatwierdzenia, co dotyczy np. działalności w zakresie dostaw bezpośrednich (art. 63 ust. 2 pkt 1 u.b.ż.ż. – na ten przepis skarżący powoływał się w odwołaniu), czy też przedsiębiorców prowadzących sprzedaż detaliczną innych niż środki spożywcze produktów oraz wprowadzających do obrotu środki spożywcze opakowane, trwałe mikrobiologicznie (art. 63 ust. 2 pkt 8 u.b.ż.ż.), jednakże strona żadnym z tych podmiotów nie jest. Słusznie zwrócił uwagę GIS w decyzji, że zgodnie z art. 1 ust. 2 lit. c rozporządzenia 852/2004 dostawy bezpośrednie żywności, oznaczają sprzedaż przez producenta (rolnika) małych ilości surowców, czyli produktów pochodzenia roślinnego, bezpośrednio konsumentowi finalnemu lub lokalnemu zakładowi detalicznemu, który zaopatruje konsumenta końcowego. Dostawy te nie obejmują potraw przygotowanych i dostarczanych do ośrodka przez firmę cateringową, a jedynie produkty pochodzące z własnej produkcji rolnika (uprawy lub hodowli). Co więcej i na co także nie zwraca uwagi strona zgodnie z art. 63 ust. 3 u.b.ż.ż. podmiot działający na rynku spożywczym lub na rynku materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością jest obowiązany złożyć wniosek o wpis do rejestru zakładów (a nie zatwierdzenie), w sytuacji gdy znajduje się w katalogu podmiotów określonym w art. 63 ust. 2 u.b.ż.ż. Brak takiego działania również pociąga za sobą odpowiedzialność administracyjną określoną w art. 103 ust. 1 pkt 4 u.b.ż.ż. Ratio legis tych rozwiązań to kontrola nad warunkami udostępniania żywności. W kontekście powyższych uwag okoliczność niezastosowania się skarżącego do ww. przepisu jest bezsporna. Strona uczestniczy w istotny sposób w łańcuchu dystrybucji żywności, serwując ją konsumentom finalnym. Tym samym obowiązek przewidziany w przywołanych przepisach dotyczył także skarżącego, a sam fakt, iż podawanie żywności jest ma charakter okazjonalny nie wpływa na ocenę w tym zakresie. W tym względzie sąd wskazuje również na orzecznictwo sądów administracyjnych, które jednoznacznie kwalifikuję podmioty, które dostarczają żywność finalnemu nabywcy za przedsiębiorstwa spożywcze i co za tym idzie za zakład wymagający zatwierdzenia i wpisu do rejestru zakładów. W tym zakresie należy zwrócić uwagę na wyrok tutejszego sądu z 30 sierpnia 2012 r. o sygn. akt VII SA/Wa 863/12, w którym za przedsiębiorstwo z sektora żywieniowego uznano, m.in. przedszkole, do którego żywność dostarczana była wyłącznie przez wyspecjalizowaną firmę cateringową i w żaden sposób nie była w przedszkolu przetwarzana ani podawana przez jego personel. Mając to na uwadze sąd stwierdza, że art. 103 ust. 1 pkt 4 u.b.ż.ż. ma obligatoryjne zastosowanie w sytuacji braku uzyskania zatwierdzenia zakładu z branży spożywczej, a to miało miejsce w niniejszej sprawie. Sąd zauważa, że organ wymierzył karę w najniższej możliwej wysokości – 1.000 zł. W decyzji organów obydwu instancji szczegółowo wyjaśniono powody, którymi organy się kierowały przy jej wymiarze. W ocenie sądu wymierzona kara w kontekście postawy skarżącego (upartego trwania w swoim mylnym przekonaniu o braku podstaw stosowania przepisów o bezpieczeństwie żywności i żywienia.), o czym będzie jeszcze mowa niżej jest karą bardzo łagodną, wręcz symboliczną. Jednakże sąd mając na uwadze zasadę wyrażoną w art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") podzielił stanowisko organów orzekających w zakresie wysokości kary i uznał, że jej wymiar uwzględnia wszystkie okoliczności jakie powinny zostać rozważone przez organ na mocy art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż. Tym samym uznał ją za karę adekwatną. Prawidłowo także organ rozważył kwestię odstąpienia od ukarania na mocy art. 189f § 1 k.p.a. i uznał, że w sprawie nie zachodzą okoliczności odstąpienia od nałożonej kary. W sprawie bowiem waga naruszenia prawa nie jest znikoma. Mnogość naruszeń i trwanie w błędzie (po uzyskaniu informacji od właściwego w sprawie organu) świadczą o lekceważeniu prawa i nie mogą być rozpatrywane w kategorii znikomości naruszenia prawa. Sąd odmówił przeprowadzenia wnioskowanych dowodów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż dowody te znajdują się w aktach sprawy i były już przedmiotem rozważań i oceny przez GIS. Dlatego też brak było podstaw do ich ponownego przeprowadzania przed sądem administracyjnym. Zupełnie niezasadne są zarzuty odnoszące się do postępowania kontrolnego. Po pierwsze organ przeprowadził kontrolę interwencyjną na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Po drugie skarżący zdaje się nie zauważać, że przedmiotem sporu nie są ustalenia faktyczne, gdyż te są niesporne, tylko kwestie prawne, a więc wykładnia prawa. Tym samym kwestia znajomości praw żywnościowego przez głównego księgowego, czy też jego pismo wysłane drogą mailową nie mają jakiegokolwiek znaczenia w sprawie. Istota sporu sprowadza się do dystrybucji posiłków przez skarżącego, co zasadnie zostało uznane przez organy inspekcji sanitarnej za działalność na rynku spożywczym, podlegającym określonym rygorom. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w sprawie skarżący powinien znać te rygory i je zastosować, gdyż stosowną informację uzyskał w nieprzepisanej formie już prawie rok wcześniej (informacja z 14 i 19 lutego 2024 r). Jednak strona, pomimo uzyskania takiej informacji od wykwalifikowanego podmiotu, do niej się nie zastosowała i nadal trwała w błędzie (nie złożyła wniosku o zatwierdzenie zakładu i wpisu do rejestru zakładów). Co zdecydowanie działa na niekorzyść skarżącego. Po trzecie strona zdaje się również nie zauważać, że czym innym jest postępowanie kontrolne zakończone protokołem kontroli, a czym innym postępowanie administracyjne zakończone decyzją. Nie zawsze ustalenia zawarte w protokole pokontrolnym, będą zgodne z ustaleniami dokonanymi w postępowaniu wyjaśniającym wszczętym po przeprowadzeniu kontroli. W sprawie akurat ta zgodność wystąpiła i organ mógł na podstawie protokołu z kontroli oraz co warto także zaznaczyć wyjaśnień skarżącego złożonych w toku postępowania administracyjnego wydać decyzję merytoryczną, którą sąd w tym postępowaniu ocenił jako zasadną. Nie dopuszczenie dowodu z notatki służbowej nie miało i nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, gdyż notatka ta dla ustaleń faktycznych nie ma żadnego znaczenia. Na marginesie należy także zauważyć, że kontrolę przeprowadzał Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, a decyzje w przedmiocie kary wydawali Mazowiecki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny i Główny Inspektor Sanitarny, a więc organy inne niż organ kontrolujący. Wbrew twierdzeniom strony organy nie naruszył wskazanych przepisów k.p.a.: art. 107 § 3, art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1. Ponownie zauważenia wymaga, że przedmiotem sporu nie były ustalenia faktyczne, a jedynie interpretacja przepisów prawa. Zatem organ nie miał obowiązku prowadzić dalszego dodatkowego postępowania administracyjnego, gdyż wszystkie zasadnicze fakty zostały ustalone i rolą organu była jedynie dokonanie wykładni przepisów w kontekście ustalonego stanu faktycznego, z czego organ się sumiennie wywiązał. Także uzasadnienie zawiera wszystkie elementy wymagane przez przepisy prawa. Zaskarżona decyzja zawiera opis stanu faktycznego oraz uzasadnienie prawne podtrzymujące stanowisko organu I instancji. Również zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy został w całości rozpatrzony i na jego podstawie wydano prawidłową merytorycznie decyzję, uznając za udowodnioną okoliczność, za którą nałożono na stronę karę pieniężną. To że nadal skarżący kwestionuje zastosowane przepisy prawa nie świadczy o naruszeniu zasad postępowania, w tym zasady pogłębiania zaufania do organów państwa. Przeciwnie skarżący tkwi w mylnym przeświadczeniu o braku zastosowania w sprawie przepisów żywnościowych. W związku z powyższym sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a.