V SA/Wa 2625/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] na pismo Ministerstwa Rozwoju i Technologii – Departamentu Innowacji i Polityki Przemysłowej z dnia 27 grudnia 2024 r. nr DIP-III.421.42.2024 w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o akredytację indywidualną postanawia odrzucić skargę

L. w K. (dalej zwana "Skarżącą") złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Ministerstwa Rozwoju i Technologii z 27 grudnia 2024 r. (nr DIP-III.421.42.2024), w którym poinformowano Skarżącą, że podtrzymana zostaje negatywna ocena wniosku Skarżącej o akredytację indywidualną, złożonego w ramach rundy konkursowej 1/2024 konkursu o akredytację indywidualną Ośrodków Innowacji. W odpowiedzi na skargę - przedstawionej przez Ministra Finansów i Gospodarki będącego następcą Ministra Rozwoju i Technologii - wniesiono o odrzucenie skargi z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej lub ewentualnie o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. Podniesiono w szczególności, że zaskarżone pismo nie stanowi aktu ani czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), ponieważ: 1) nie wywiera bezpośredniego skutku prawnego wobec Skarżącej (lecz wyraża stanowisko komisji konkursowej w ramach procedury konkursowej ustanowionej regulaminem, a ocena ta nie ma waloru rozstrzygnięcia administracyjnego), 2) nie wywołuje skutków prawnych o charakterze władczym (nie stanowi aktu indywidualnego i konkretnego skierowanego do Skarżącej, który w sposób definitywny kształtowałby jej sytuację prawną), 3) nie dochodzi do pozbawienia Skarżącej praw podmiotowych (uzyskanie akredytacji nie wynika z prawa, lecz jest przywilejem nadawanym w trybie konkursowym i ma charakter wyróżnienia i potwierdzenia kompetencji, a nie ustawowo należnego uprawnienia), 4) nie kształtuje sytuacji prawnej w sposób ostateczny i definitywny (udział w konkursie o akredytację indywidualną jest całkowicie dobrowolny i nie wynika z nakazu prawnego, a brak pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie akredytacji nie wyklucza z możliwości ponownego ubiegania się o ten status przyszłości w nowym naborze). W piśmie procesowym z 20 października 2025 r. pełnomocnik Skarżącej odniósł się do argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę. Podniósł w szczególności, że: 1) akredytacja ośrodków innowacji stanowi integralny element systemu realizacji funduszy europejskich w perspektywie 2021-2027 uregulowanego ustawą z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. z 2022 r., poz. 1079 ze zm.; dalej zwanej "ustawą wdrożeniową"), a w regulaminie konkursu wskazano, że status akredytowanego ośrodka innowacji uprawnia do aplikowania o wsparcie publiczne dedykowane tej grupie podmiotów w ramach programów operacyjnych finansowanych ze środków Unii Europejskiej, a zatem nie jest to "wewnętrzna" procedura Ministerstwa, lecz element systemu dystrybucji środków publicznych o charakterze zewnętrznym; 2) odmowa przyznania akredytacji bezpośrednio i władczo kształtuje sytuację prawną Skarżącej, wykluczając go z kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania się o określone środku publiczne na okres 36 miesięcy, co wynika z § 7 regulaminu; 3) negatywna ocena została wydana jednostronnie, bez możliwości negocjacji czy modyfikacji wniosku, w ramach procedury administracyjnej regulowanej przepisami publicznoprawnymi; przy czym organ dokonuje władczej oceny spełnienia kryteriów określonych w akcie quasi-normatywnym (regulaminie), stosując przy tym kryteria prawne, a nie czysto uznaniowe, zaś to wypełnia wszystkie cechy czynności władczej w rozumieniu prawa administracyjnego. W wykonaniu zarządzenia sprawozdawcy, pismem z 3 listopada 2025 r. wezwano Ministerstwo Rozwoju i Technologii do nadesłania m.in. ogłoszenia o konkursie wraz ze wskazaniem podstawy prawnej (w prawie powszechnie obowiązującym) jego przeprowadzenia. W odpowiedzi na to wezwanie Ministerstwo Rozwoju i Technologii wyjaśniło w zakresie określenia podstawy prawnej ogłoszenia konkursu, że konkurs opierał się o Strategię na rzecz odpowiedzialnego rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030) przyjętą przez Radę Ministrów uchwałą nr 8 z 14 lutego 2017 r. (M.P. z 2017 r., poz. 260), która zakładała podniesienie wydajności i profesjonalizację Instytucji Otoczenia Biznesu oraz świadczenia przez nie nowych usług w odpowiedzi na popyt zgłaszany przez przedsiębiorców. Konieczność poprawy skuteczności IOB wspierających innowacyjność został określona przez Radę Ministrów także w Strategii Produktywności 20307 z 12 lipca 2022 r. w zadaniu Zwiększenie skuteczności działań Ośrodków Innowacji (M.P. z 2022 r., poz. 926). Ministerstwo Rozwoju i Technologii wskazało też, że realizowanie i inicjowanie polityki Rady Ministrów w zakresie swojej właściwości jest obowiązkiem każdego z członków Rady Ministrów w świetle § 6 uchwały Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. z 2024 r., poz. 806). Podejmowanie działań sprzyjających wzrostowi innowacyjności oraz konkurencyjności polskiej gospodarki leżało w kompetencji ministra ds. gospodarki. System akredytacji OI stanowi element systemu wsparcia rozwoju OI finansowanego ze środków UE w latach 2021-2027 w ramach celu 1 Polityki Spójności: Bardziej inteligentna Europa dzięki wspieraniu inteligentnej i innowacyjnej transformacji gospodarczej. Zakłada się, że podmioty posiadające akredytację będą realizowały usługi dla przedsiębiorstw, które będą mogły być finansowane zarówno ze środków krajowych, jak i regionalnych programów operacyjnych. Wnioskodawca, reprezentujący Akredytowany Ośrodek Innowacji jest uprawniony, stosownie do Regulaminu Konkursu o akredytację indywidualną Ośrodków Innowacji, do aplikowania o wsparcie publiczne dedykowane tej grupie podmiotów, w tym w ramach programów operacyjnych finansowanych ze środków UE w perspektywie finansowej na lata 2021-2027. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Podkreślenia wymaga, że każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia. Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 kpa, w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 2a i § 3 oraz art. 4 ppsa). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ppsa sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu, skarga złożona w tej sprawie podlega odrzuceniu, ponieważ sprawa nią objęta (rozstrzygnięcie konkursu o akredytację indywidualną Ośrodków Innowacji) nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd zauważa, że problem prawny, który pojawił się w niniejszej sprawie, był już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w postanowieniu z 2 grudnia 2025 r. (sygn. akt V SA/Wa 2628/25). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze powody rozstrzygnięcia wyrażone w uzasadnieniu przywołanego orzeczenia, ponieważ są one trafne również w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy. Wyjaśnienie motywów odrzucenia skargi poprzedzić należy przedstawieniem ram prawnych, w jakich udzielono Skarżącej informacji (w zaskarżonym piśmie) o negatywnym rozpatrzeniu odwołania i podtrzymaniu pierwotnej oceny wniosku o akredytację indywidualną Ośrodków Innowacji. W dniu 1 lipca 2024 r. na stronie internetowej Ministerstwa Rozwoju i Technologii opublikowano ogłoszenie o konkursie o akredytację indywidualną Ośrodków Innowacji – nabór I 2024 wraz z Regulaminem i jego załącznikami. Zgodnie z § 1 Regulaminu, określa on zasady i warunki uczestnictwa w Konkursie o akredytację kierowanym do ośrodków innowacji (ust. 1); Jednostką Akredytującą jest Ministerstwo Rozwoju i Technologii, która jednocześnie jest Organizatorem Konkursu (ust. 2); Uczestnik przystępujący do Konkursu oświadcza, że zapoznał się z postanowieniami Regulaminu, akceptuje je i wyraża zgodę na udział w Konkursie na zasadach określonych w Regulaminie (ust. 3); Udział w Konkursie jest bezpłatny i dobrowolny (ust. 6). Stosownie do § 4 Regulaminu, nagrodą w Konkursie jest status Akredytowanego Ośrodka Innowacji, nadawany przez Ministra Rozwoju i Technologii, który obowiązuje od dnia zatwierdzenia listy Akredytowanych Ośrodków Innowacji przez okres 36 miesięcy (ust. 1); Ośrodkowi Innowacji, któremu zostanie nadany status Akredytowanego Ośrodka Innowacji, przysługuje prawo do posługiwania się w korespondencji i promocji znakiem oraz nazwą "Akredytowany Ośrodek Innowacji" (ust. 2); Wnioskodawca reprezentujący Akredytowany Ośrodek Innowacji jest uprawniony do aplikowania o wsparcie publiczne dedykowane tej grupie podmiotów, w tym w ramach programów operacyjnych finansowanych ze środków UE w perspektywie finansowej na lata 2021-2027 (ust. 3). W myśl § 7 Regulaminu, ocena merytoryczna wniosków o akredytację indywidualną, które pozytywnie przeszły weryfikację formalną, przebiega w trzech etapach: a) I etap – ocena dostępowa, b) II etap – ocena regionalna, c) III etap – ocena rankingująca (ust. 1); warunkiem przekazania wniosku do kolejnego etapu oceny jest uzyskanie pozytywnej oceny na poprzednim etapie (ust. 2); ocena dokonywana jest przez Komisję oceniającą (ust. 3). Stosownie do § 16 ust. 2 Regulaminu, wnioskodawca, który uzyskał ocenę negatywną na dowolnym etapie oceny i nie uzyskał akredytacji w danej rundzie konkursowej, nie może złożyć wniosku w kolejnej rundzie konkursowej. W § 17 Regulaminu określono "Zasady odwołania", zgodnie z którymi, w przypadku negatywnej oceny wniosku o akredytację przysługuje prawo wniesienia odwołania w terminie 14 dni kalendarzowych od otrzymania decyzji o negatywnej ocenie wniosku (ust. 1), rozpatrywane przez Jednostkę Akredytującą (ust. 2), która przekazuje Wnioskodawcy na piśmie informację o wyniku rozpatrzenia odwołania, od której nie przysługują dalsze środki odwoławcze (ust. 9). W postanowieniach końcowych, zawartych w § 22 Regulaminu wskazano m. in., że: Konkurs nie podlega przepisom ustawy 19 listopada 2009 roku o grach hazardowych (ust. 2), w sprawach nieuregulowanych Regulaminem znajdują zastosowanie obowiązujące przepisy prawa powszechnego (ust. 3), zaś wszelkie spory powstałe na tle wykonania Regulaminu rozstrzyga sąd powszechny właściwy dla siedziby Organizatora Konkursu (ust. 4). W ocenie Sądu, zaskarżone pismo Ministerstwa Rozwoju i Technologii nie mieści się w żadnej z – wymienionych w art. 3 § 2-3 i art. 4 ppsa – kategorii spraw należących do właściwości sądów administracyjnych. Z pewnością nie jest ono decyzją administracyjną, postanowieniem, pisemną interpretacją podatkową ani również aktem prawa miejscowego, czy też aktem nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego. Spory na gruncie spraw związanych z uzyskaniem akredytacji indywidualnej Ośrodka Innowacji nie zostały również poddane kognicji sądów administracyjnych na podstawie przepisów ustawy szczególnej (zob. art. 3 § 3 ppsa). Zaskarżona informacja nie jest także "innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, to akty lub czynności, które: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia (bo te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa); 2) są podejmowane poza postępowaniem administracyjnym i mają charakter publicznoprawny, 3) dotyczą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa. Co się tyczy ostatniej ze wskazanych przesłanek, Sąd podziela pogląd prezentowany w doktrynie na gruncie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, zgodnie z którym zakres przedmiotowy aktów dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa "należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają możliwość wydania decyzji czy postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia obowiązku lub uprawnienia" (B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA 2006, nr 2, s. 12). W orzecznictwie przyjmuje się, że musi istnieć ścisły związek pomiędzy ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 193/06). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że nie istnieje przepis materialnego prawa administracyjnego określający uprawnienie lub obowiązek Skarżącej, których realizacja wymagałaby ich ustalenia, stwierdzenia lub potwierdzenia zaskarżonym pismem. Przewidziane w regulaminie konkursu o akredytację indywidualną Ośrodków Innowacji nie zostały wprowadzone w celu wykonania, czy choćby konkretyzacji norm określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego z zakresu prawa administracyjnego. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, uprawnienie czy obowiązek związany z uzyskaniem czy korzystaniem z akredytacji indywidualnej Ośrodka Innowacji nie wynika z przepisów ustawy wdrożeniowej. W wspomnianym regulaminie (§ 22 ust. 4) wskazano natomiast, że wszelkie spory powstałe na tle wykonywania jego postanowień oddane zostały do rozstrzygania przez sąd powszechny, co nadaje konkursowi charakter raczej prywatnoprawny (cywilny) aniżeli publicznoprawny (administracyjny). Odnosząc się natomiast do argumentów Skarżącej, że w regulaminie konkursu wskazano, że status akredytowanego ośrodka innowacji uprawnia do aplikowania o wsparcie publiczne dedykowane tej grupie podmiotów w ramach programów operacyjnych finansowanych ze środków Unii Europejskiej, a zatem nie jest to "wewnętrzna" procedura Ministerstwa, lecz element systemu dystrybucji środków publicznych o charakterze zewnętrznym – Sąd zauważa, że wprawdzie w § 4 ust. 3 regulaminu konkursu o akredytację indywidualną Ośrodków Innowacji zawarto postanowienie, zgodnie z którym: "Wnioskodawca reprezentujący Akredytowany Ośrodek Innowacji jest uprawniony do aplikowania o wsparcie publiczne dedykowane tej grupie podmiotów, w tym w ramach programów operacyjnych finansowanych ze środków UE w perspektywie finansowej na lata 2021-2027", niemniej jednak dopiero odmowa dopuszczenia Skarżącej – jako nieposiadającej statusu Akredytowanego Ośrodka Innowacji – do aplikowania o wsparcie publiczne mogłaby zostać uznana za indywidualne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, na które służy skarga do sądu administracyjnego (na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa), bowiem dopiero wówczas Skarżąca zostałaby pozbawiona uprawnienia do ubiegania się o określone (konkretne) środki publiczne. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia.