V SA/Wa 2540/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Michał Sowiński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie opłaty, o której mowa w art 11 ust. 4 ustawy o pośrednictwie ubezpieczeniowym. oddala skargę.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. P. (dalej: "Skarżący" lub "Strona") jest postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: "KNF" lub "organ nadzoru") z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku z dnia 23 lipca 2015 r. o umorzenie w całości opłaty, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o pośrednictwie ubezpieczeniowym (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1450 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o pośrednictwie ubezpieczeniowym", za brak obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej z tytułu wykonywania czynności agencyjnych na rzecz więcej niż jednego zakładu ubezpieczeń w tym samym dziale ubezpieczeń, zgodnie z załącznikiem do ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1206 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o działalności ubezpieczeniowej". Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Podczas analizy danych z rejestru agentów ubezpieczeniowych organ nadzoru stwierdził w przypadku Skarżącego brak informacji o zawarciu umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej w roku 2013. Wobec powyższego, na podstawie art. 11 ust. 6 w związku z art. 11 ust. 5 ustawy o pośrednictwie ubezpieczeniowym, pismem z [...] czerwca 2015 r. wezwał Skarżącą do: • przedstawienia w terminie 30 dni dokumentów potwierdzających zawarcie umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej z tytułu wykonywania czynności agencyjnych na rzecz więcej niż jednego zakładu ubezpieczeń w zakresie tego samego działu ubezpieczeń, w dacie określonej rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 23 czerwca 2005r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej z tytułu wykonywania czynności agencyjnych (Dz.U. z 2015r., poz. 76) albo • w razie braku dokumentów potwierdzających zawarcie umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, do uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o pośrednictwie ubezpieczeniowym. W odpowiedzi na powyższe wezwanie (w piśmie z 12 lipca 2015 r.; data wpływu pisma do organu nadzoru: 23 lipca 2015 r.) Skarżący wyjaśnił, że działał wyłącznie na rzecz S. S.A. od dnia 16 kwietnia 2013 r. Wskazał, że choć podpisał w październiku 2013 r. umowę o współpracę z G. S.A., to z powodu dodatkowych obowiązków zawodowych i braku czasu nie mógł uczestniczyć w szkoleniach produktowych i nie wykonywał żadnych czynności agencyjnych. Zaznaczył, że z powodu zaangażowania w pracę w szkole, praktycznie nie wykonywał zawodu agenta ubezpieczeniowego na rzecz żadnego zakładu ubezpieczeń. Jednocześnie Strona wniosła o odstąpienie od kary wynikającej z art. 11 ust. 3 ustawy o pośrednictwie ubezpieczeniowym. Przedmiotowy wniosek organ nadzoru potraktował jako wniosek o zastosowanie ulgi w spłacie zobowiązania z tytułu opłaty, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o pośrednictwie ubezpieczeniowym, polegającej na umorzeniu w całości tej opłaty. Skarżący, na wezwanie organu z [...] sierpnia 2015 r., uiścił opłatę skarbową w kwocie 10 zł od tego wniosku, określoną w art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (t.j. Dz.U z 2015, poz. 783 ze zm.). Postanowieniem z [...] listopada 2015 r. KNF odmówiła wszczęcia postępowania w sprawie wniosku Skarżącego z 12 lipca 2015 r. w oparciu o treść przepisu art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej "k.p.a."), zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący nie zgodził się z ww. rozstrzygnięciem, uznając żądanie opłaty za niezasadne. Podniósł, iż ustawa o pośrednictwie ubezpieczeniowym przewiduje obowiązek polisy OC w odniesieniu do agenta, który wykonuje czynności agencyjne na rzecz więcej niż jednego zakładu ubezpieczeń, a on nie wykonywał żadnych czynności agencyjnych na rzecz G. S.A., a umowa nie została skutecznie zawarta. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ nadzoru powołanym na wstępie postanowieniem utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z [...] listopada 2015 r. W obszernym uzasadnieniu przytoczył przepisy stanowiące podstawę prawną postanowienia oraz dokonał ich analizy w kontekście poczynionych okoliczności faktycznych. W konsekwencji organ nadzoru podzielił stanowisko zaprezentowane w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym, zgodnie z którym opłata za brak spełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej przez agenta ubezpieczeniowego nie może być przedmiotem ulgi, której może udzielić organ nadzoru na podstawie art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej: "u.f.p."). Przyczyną takiego stanu rzeczy jest fakt, że przedmiotowa opłata nie może być zaklasyfikowana do żadnej z należności publicznoprawnych wymienionych w art. 60 pkt 1-6 u.f.p. Zatem organ uznał, iż nie ma kompetencji do wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Brak jest bowiem podstawy prawnej do wydania zarówno decyzji pozytywnej, a więc udzielającej ulgi zgodnie z wnioskiem Skarżącego, jak też decyzji negatywnej, tj. odmawiającej udzielenia tej ulgi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie KNF z [...] czerwca 2016 r. Skarżący zarzucił naruszenie: - przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 67b ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.) w związku z art. 67 ustawy o finansach publicznych poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy błędnego postanowienia organu I instancji i brak merytorycznego rozpoznania wniosku Skarżącego w przedmiocie umorzenia w całości opłaty, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o pośrednictwie ubezpieczeniowym, a także brak umorzenia tejże opłaty pomimo istnienia podstawy prawnej w oparciu w szczególności o ważny interes Skarżącego; - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie braku materialno-prawnej podstawy do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a tym samym pominięcie istotnych okoliczności dotyczących dążenia do ustalenia sytuacji zawodowej, życiowej i materialnej Skarżącego, jak również aktualnej sytuacji rynkowej, świadczących o tym, iż zachodzą przesłanki do umorzenia spornej opłaty w całości, - art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez utrzymanie w mocy postanowień naruszających przepisy prawa, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji w miejsce decyzji uchylającej postanowienie organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku – postanowienie) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), lub zachodzą przyczyny do stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle powyższych kryteriów kontroli rozstrzygnięć administracyjnych skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie kwestia sporna sprowadza się do możliwości umorzenia opłaty, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o pośrednictwie ubezpieczeniowym, jak chciałby tego Skarżący, podnosząc, iż nie wykonywał żadnych czynności agencyjnych. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pośrednictwie ubezpieczeniowym agent ubezpieczeniowy wykonujący czynności agencyjne na rzecz więcej niż jednego zakładu ubezpieczeń w zakresie tego samego działu ubezpieczeń, zgodnie z załącznikiem do ustawy o działalności ubezpieczeniowej, odpowiada za szkody powstałe z tytułu wykonywania tych czynności wyrządzone klientowi, ubezpieczającemu, ubezpieczonemu lub osobie uprawnionej z umowy ubezpieczenia. Art. 11 ust. 3 ustawy o pośrednictwie ubezpieczeniowym stanowi, iż w zakresie odpowiedzialności za szkody powstałe z tytułu wykonywania czynności agencyjnych agent ubezpieczeniowy wykonujący czynności agencyjne na rzecz więcej niż jednego zakładu ubezpieczeń w zakresie tego samego działu ubezpieczeń, zgodnie z załącznikiem do ustawy o działalności ubezpieczeniowej, podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu odpowiedzialności cywilnej. Natomiast stosownie do treści art. 11 ust. 4 ustawy o pośrednictwie ubezpieczeniowym, agent ubezpieczeniowy, który nie spełnił obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia, o którym mowa w ust. 3, zgodnie z ogólnymi warunkami tego ubezpieczenia, jest obowiązany wnieść opłatę na rzecz budżetu państwa w wysokości stanowiącej równowartość 1.000 euro obliczoną w złotych według średniego kursu ogłoszonego przez Narodowy Bank Polski w tabeli kursów nr 1 każdego roku. Wniesienie opłaty nie zwalnia z obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej. Do przeprowadzania kontroli spełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia, o którym mowa w ust. 3, uprawniona jest KNF (art. art. 11 ust. 5 ustawy o pośrednictwie ubezpieczeniowym). Z kolei w myśl art. 11 ust. 6 ustawy o pośrednictwie ubezpieczeniowym, jeżeli agent ubezpieczeniowy nie okaże dokumentu potwierdzającego zawarcie umowy ubezpieczenia, o którym mowa w ust. 3, lub dowodu opłacenia składki za to ubezpieczenie, organ nadzoru wzywa agenta ubezpieczeniowego, aby w terminie 30 dni: 1) przedstawił dokumenty potwierdzające zawarcie umowy ubezpieczenia, o którym mowa w ust. 3, w dacie określonej w przepisach wydanych na podstawie ust. 8, albo 2) w razie braku dokumentów, o których mowa w pkt 1, uiścił opłatę, o której mowa w ust. 4, oraz okazał dokumenty potwierdzające późniejsze zawarcie umowy ubezpieczenia. Według § 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 czerwca 2005 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej z tytułu wykonywania czynności agencyjnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 76) – obowiązującego w dacie zawarcia przez Stronę umowy agencyjnej z drugim zakładem ubezpieczeń - obowiązek ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej powstaje w dniu zawarcia umowy agencyjnej z drugim zakładem ubezpieczeń wykonującym działalność ubezpieczeniową w tym samym dziale ubezpieczeń zgodnie z załącznikiem do ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Sąd akceptuje stawisko KNF, w myśl którego opłata przewidziana w art. 11 ust. 4 ustawy o pośrednictwie ubezpieczeniowym stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym. Zgodnie z art. 60 u.f.p. do należności tych w szczególności zaliczają się następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego: kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie; należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego; wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych; wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych; wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych; należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności; dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw; pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa. Opłata określona w art. 11 ust. 4 ustawy o pośrednictwie ubezpieczeniowym stanowi niepodatkową należność przypadającą budżetowi państwa na skutek naruszenia publicznoprawnego obowiązku posiadania ochrony ubezpieczeniowej. Mieści się zatem w kategorii należności ujętych w przepisie art. 60 pkt 7 u.f.p. Stosownie do treści art. 55 u.f.p. należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. Natomiast w myśl art. 64 ust. 2 u.f.p. właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 pkt 1-6, które: nie stanowią pomocy publicznej; stanowią pomoc de minimis - w zakresie i na zasadach określonych w bezpośrednio obowiązujących aktach prawa Wspólnot Europejskich dotyczących pomocy w ramach zasady de minimis; stanowią pomoc publiczną: udzielaną w celu naprawienia szkód wyrządzonych przez klęski żywiołowe lub inne nadzwyczajne zdarzenia, udzielaną w celu zapobieżenia poważnym zakłóceniom w gospodarce o charakterze ponadsektorowym lub ich likwidacji, udzielaną w celu wsparcia krajowych przedsiębiorców działających w ramach przedsięwzięcia gospodarczego podejmowanego w interesie europejskim, udzielaną w celu promowania i wspierania kultury i dziedzictwa narodowego, nauki oraz oświaty, będącą rekompensatą za świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym powierzonych na podstawie odrębnych przepisów, na szkolenia, na zatrudnienie, na rozwój małych i średnich przedsiębiorstw, na restrukturyzację, j) na ochronę środowiska, k) na prace badawczo-rozwojowe, l) regionalną. Treść przepisu art. 64 ust. 2 u.f.p. wskazuje, że w przypadku zobowiązanych prowadzących działalność gospodarczą (do których zaliczają się agenci ubezpieczeniowi jako przedsiębiorcy prowadzący działalność agencyjną na podstawie umowy agencyjnej, zawartej z zakładem ubezpieczeń, wpisani do rejestru agentów ubezpieczeniowych) - możliwość udzielania ulg ogranicza się do należności wymienionych w art. 60 ust. 1 pkt 1-6 u.f.p., zatem nie obejmuje należności wskazanych w pkt 7 i pkt 8 tego art., w tym opłaty określonej w art. 11 ust. 4 ustawy o pośrednictwie ubezpieczeniowym jako mieszczącej się w kategorii dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 u.f.p.). W świetle powyższych regulacji należy zgodzić się z organem nadzoru, iż ustawodawca nie przewidział możliwości udzielenia ulgi w przypadku opłaty, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o pośrednictwie ubezpieczeniowym. Wobec stwierdzenia braku podstawy materialnoprawnej do wydania rozstrzygnięcia, organ nadzoru zasadnie odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Skarżącego o zastosowanie ulgi w spłacie opłaty określonej w art. 11 ust. 4 ustawy o pośrednictwie ubezpieczeniowym. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Brak przepisu prawa materialnego do wydania rozstrzygnięcia niewątpliwie stanowi "inną przyczynę" uniemożliwiającą wszczęcie postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.