V SA/Wa 245/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Asesor WSA - Iwona Kozłowska, , Protokolant st. spec. - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Z. w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 29 listopada 2021 r. nr POD.503.79.2021.MSA.17 w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę.

Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] (dalej: ,,skarżący’’ lub ,, [...]) jest decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: ,,GIF’’ lub ,,organ odwoławczy’’) z 29 listopada 2021 r. nr POD.503.79.2021.MSA.17 wydana na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4 oraz art. 108 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo Farmaceutyczne (Dz. U. z 2021 r., poz. 1977); dalej: ,,u.p.f.’’ lub ,,prawo farmaceutyczne’’ oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.); dalej: ,,k.p.a.’’ uchylająca w całości decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Opolu (dalej: ,,WIF’’ lub ,,organ I instancji’’) z 13 stycznia 2021 r. nr OWIF.8520.7.17.2020 i umarzająca postępowanie w pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym. Pismem z 27 października 2020 r. WIF zawiadomił Z. w K. o wszczęciu z urzędu, na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt 2 w związku z art. 99 ust. 3a pkt 3 u.p.f., postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "Z.", położonej w N., [...]. Pismem z 4 listopada 2020 r. [...] złożył wniosek o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Postanowieniem z 27 listopada 2020 r. WIF dopuścił [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym z urzędu. Decyzją z 13 stycznia 2021 r. WIF cofnął zezwolenie z 13 czerwca 2017 r.; znak [...], wydane przez ten organ wraz z decyzją zmieniającą, na rzecz spółki Z. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "Z.", położonej w N., [...]. Organ I instancji uzasadnił, że z rejestru aptek prowadzonego przez GIF wynika, że A. w K. prowadzi 10 aptek ogólnodostępnych. Natomiast z KRS wynika, iż spółka ta posiada 100% udziałów w Z. w K. które nabyła z dniem 4 września 2017 r. Ten ostatni podmiot prowadzi uprzednio wskazaną aptekę ogólnodostępną, mieszczącą się w N.. Przy czym w dniu nabycia 100% udziałów przez A. w K. Spółka ta posiadała 9 zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych. Ustawowa definicja grupy kapitałowej przesądza, że tworzą ją wszyscy przedsiębiorcy, którzy są pośrednio lub bezpośrednio kontrolowani przez jednego przedsiębiorcę. Z kolei jak stanowi art. 4 pkt 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów do tej samej grupy kapitałowej należą przedsiębiorca dominujący i wszyscy przedsiębiorcy, na których zachowania rynkowe decydujący wpływ ma ten przedsiębiorca, chociażby wpływ ten był wywierany za pośrednictwem innego podmiotu zależnego od przedsiębiorcy dominującego. Zakresem tego pojęcia zostały więc objęte hierarchicznie rozbudowane, wieloszczeblowe grupy kapitałowe. Z dniem nabycia 100% udziałów przez A. w K. w Z. w K. spółki stworzyły grupę kapitałową, w rozumieniu art. 4 pkt 14 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Organ I instancji stwierdził, że czynność prawna dotycząca nabycia przez A. w K. 100% udziałów w Z. w K., miała miejsce po dniu 25 czerwca 2017 r., tj. dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., nowelizującej ustawę prawo farmaceutyczne, poprzez wprowadzenie art. 99 ust. 3a, wobec czego przejęcie przez A. w K., prowadzącą wówczas 9 aptek ogólnodostępnych, całkowitej kontroli nad Z. w K., prowadzącą jedną aptekę ogólnodostępną, doprowadziło do naruszenia ww. przepisu u.p.f. Z. w K. w odwołaniu od powyższej decyzji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pismem z 1 kwietnia 2021 r. Z. w W. wniósł o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. Postanowieniem z 29 kwietnia 2021 r. GIF dopuścił Z. w W. do udziału na prawach strony w postępowaniu. Pismem z 6 maja 2021 r. R. zgłosił udział w przedmiotowym postępowaniu. Zaskarżoną decyzją GIF uznał za zasadne uchylenie decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania w pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż rozważenia w sprawie wymaga sytuacja, gdy na skutek przejęcia udziałów w spółce kapitałowej, która prowadzi aptekę ogólnodostępną, przez inną spółkę, również prowadzącą apteki ogólnodostępne, stworzona została grupa kapitałowa, prowadząca na terenie województwa apteki w ilości przewyższającej limit wskazany w powyższym przepisie. Organ zaznaczył, ze skoro wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów, zawartych w przepisie prawa, to w niniejszej sprawie przede wszystkim analizie powinno podlegać językowe znaczenie tekstu art. 99 ust. 3a u.p.f. W ocenie GIF, wskazany przepis u.p.f. odwołuje się do wydania zezwolenia. Jest on jasny i spójny językowo. Trudno podnosić, na podstawie samej tylko wykładni literalnej, iż przepis ten budzi jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne, co do użytych zwrotów. Sens tego przepisu jest jednoznaczny i precyzuje w dostateczny sposób kryteria, w oparciu o które należy odmówić udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, w sytuacji ubiegania się przez dany podmiot o zezwolenie. Nie występuje wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej, zwroty znajdujące się w tym przepisie są na tyle jasne i jednoznaczne, że dokonanie wykładni wyłącznie na płaszczyźnie językowej jest - w ocenie GIF - całkowicie wystarczające do ustalenia znaczenia jego normatywnej treści. W sytuacji, gdy wykładnia językowa przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, brak jest podstaw dostosowania kolejnych metod wykładni. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w art. 103 u.p.f. ustawodawca wskazał na przypadki obligatoryjnego, jak też fakultatywnego cofnięcia zezwolenia. Mimo, że ustawodawca w szeroki sposób wskazał sytuacje, w jakich następuje lub może nastąpić cofnięcie zezwolenia, to nie wymienił w treści wskazanego przepisu, że w przypadku przekroczenia - w toku działalności przedsiębiorcy - zapisów antykoncentracyjnych, dokonanych w ramach nabycia udziałów w spółce, następuje obligatoryjne cofnięcie zezwolenia, ani nie wskazał na fakultatywność takiego działania. Podkreślono, że np. regulując sytuację przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, ustawodawca w sposób bezpośredni i jasny wskazał, iż jednym z wymogów pozytywnego załatwienia wniosku jest wymóg nieprzekraczania przepisów antykoncentracyjnych. W tym przypadku odwołał się zatem bezpośrednio do wymogu, określonego w art. 99 ust. 3a u.p.f. W ocenie organu, skoro art. 103 u.p.f. zawiera wyliczenie ściśle wskazanych sytuacji, dotyczących utraty zezwolenia, to należy odróżnić wymogi, które musi spełnić przedsiębiorca, tylko na etapie uzyskania zezwolenia od wymogów, jakie muszą istnieć przez cały czas, w jakim wykonywana jest działalność na detalicznym rynku farmaceutycznym. GIF zauważył, że zezwolenie zabezpieczać ma legalność działalności prowadzonej w istotnych, z perspektywy dobra wspólnego, obszarach. Powierzona właściwym organom administracji publicznej kontrola i nadzór nad wykonywaniem działalności reglamentowanej stanowić ma z kolei wyraz troski Państwa o prawidłowość dostarczania istotnych dla społeczeństwa i jego bezpieczeństwa dóbr. Innymi słowy właśnie w takich (jak wskazane powyżej obszary) ustawodawca ustanowił przesłanki, których występowanie ma w istocie zabezpieczać obszar zdrowia przez cały czas prowadzenia działalności przez przedsiębiorcę. Przykładem tej regulacji jest waśnie wymóg posiadania "rękojmi należytego prowadzenia apteki" przez cały czas prowadzenia działalności przez zezwoleniobiorcę. W ocenie GIF, nie ulega wątpliwości, że rękojmia pełni rolę gwarancyjną w obszarze ochrony zdrowia, bezpośrednio chroniąc zdrowie i życie pacjenta, gdyż stanowi ona o istotnym prawdopodobieństwie właściwego wykonywania ważnych zadań przed podmiot działający na omawianym rynku, gdyż dysponuje on takim przymiotem (właściwością). Podjęcie działań przez przedsiębiorcę, które naruszają ten stan rzeczy, powoduje zatem konieczność cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Poza tym art. 101 pkt 4 u.p.f. odnosi się do przymiotu, właściwości przedsiębiorcy, natomiast art. 99 ust. 3a u.p.f. stanowi o wymogu, który musi spełnić przedsiębiorca, chcąc uzyskać zezwolenie. To potwierdza tezę o tym, że pozbawione zasadności jest porównywanie tych dwóch konstrukcji prawnych przez [...]. Spełnienie wymogu art. 99 ust. 3a u.p.f. nie musi mieć miejsca przez cały czas prowadzenia reglamentowanej ściśle działalności aptekarskiej. Jednocześnie podkreślono, że zrozumiałe i klarowne sformułowania art. 99 ust. 3a u.p.f. powodują, że nie można kwestionować, iż umożliwia on jedynie badanie zagadnień "koncentracyjnych" przy wydawaniu zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. GIF wskazał, że ustawodawca w sposób wyraźny przewidział, że w pewnym zakresie te przepisy są stosowane przy badaniu skutków zdarzeń powodujących co do zasady wygaśnięcie zezwolenia (art. 104 ust. la u.p.f.) oraz w procedurze przenoszenia zezwolenia (art. 104a u.p.f.). Skarżący wniósł skargę na ww. rozstrzygnięcie. Zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, tj: 1. błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 99 ust. 3a w zw. z art. 65 ust. 1 w zw. z art. 86 ust. 1 ustawy — Prawo farmaceutyczne w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 ustawy — Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż: warunki, o których mowa w art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. - tj. warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej, określonej w zezwoleniu — nie stanowią warunków negatywnych wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej określonych w art. 99 ust. 3a u.p.f., art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. nie znajduje zastosowania w przypadku, gdy do nabycia udziałów spółki dysponującej zezwoleniem na prowadzenie apteki przez grupę kapitałową tworzoną przez spółki prowadzące łącznie 4 lub więcej aptek ogólnodostępnych w województwie doszło po wydaniu zezwolenia, pomimo że: z prawidłowej wykładni obu ww. przepisów oraz wykładni systemowej, przedstawionej szczegółowo w uzasadnieniu, w szczególności wykładni literalnej art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f., wynika, że warunki, o których mowa w art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. - tj. warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu — obejmują również warunki negatywne wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej określone w art. 99 ust. 3a u.p.f.; w orzecznictwie NSA i WSA, reprezentowanym, m.in. przez wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. II GSK 3573/17 wskazuje się, iż "wykonywanie wynikających z niego (zezwolenia — przyp. pełnomocnika skarżącego) uprawnień, nie może bowiem abstrahować od określonych ustawą aktualnych warunków jego udzielenia", a "spółka dokonując przejęcia podmiotu prowadzącego sporną aptekę, działała w sposób naruszający prawo, albowiem tylko w ten sposób, tj. poprzez nabycie podmiotu posiadającego już aptekę ze stosownym zezwoleniem — mogła prowadzić apteki z naruszeniem przepisów, tzw. antykoncentracyjnych. Gdyby bowiem Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na prowadzenie na terenie spornego województwa na prowadzenie kolejnej apteki, otrzymałaby niewątpliwie decyzję odmowną z uwagi na treść cyt. przepisów. Aprobata takiego działania w ocenie Sądu prowadziłaby do akceptacji działania Skarżącej jako działania prowadzącego do obejścia prawa. Otrzymanie zgody na prowadzenie nabytej w ten sposób apteki prowadziłoby też do nierówności między podmiotami, które nie mogły w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami otrzymać zezwolenia na prowadzenie kolejnych aptek po przekroczeniu progu 1% w danym województwie" (tak WSA w wyroku z dnia 29 lipca 2021 r., sygn. V SA/Wa 3414/21); w orzeczeniach drugiej, przeciwnej linii orzeczniczej, reprezentowanej przez wyroki Sądów administracyjnych, przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w ogóle nie rozważano i nie brano pod uwagę treści art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f., wskutek czego orzeczenia te nie mogą stanowić punktu odniesienia w niniejszej sprawie; w dotychczasowej praktyce rozstrzygania takich samych i podobnych spraw Organ prezentował od wielu lat konsekwentnie dokładnie przeciwne a zbieżne ze Skarżącą stanowisko, w tym także w marcu 2021 r., gdy szefem GIF była już obecny Główny Inspektor Farmaceutyczny — Pani E. K., wskutek czego Organ naruszył obowiązek równego traktowania podmiotów. a w szczególności poprzez przyjęcie przez Organ II instancji iż: 3) za przyjęciem tezy jak w pkt 1 przemawia wyrok TK z 28.VI.2000 r., sygn. K 25/99, ponadto przyjęcie, że warunki w rozumieniu art. 37ap ust. 1 pkt 2 UPF obejmują warunki wskazane w art. 99 ust. 3a u.p.f. wymagałoby wykładni rozszerzającej, pomimo że przeczy temu prosta i jednoznaczna treść art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.f., a dokonana przez Organ wykładnia - wyłączająca warunki wskazane w art. 99 ust. 3a z zakresu warunków w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.f. - to wykładnia zawężająca art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.f. w sposób nieuprawniony, tj. sprzeczny z treścią tego przepisu, wykładnią systemową i funkcjonalną (szerzej - uzasadnienie zarzutu nr 1, pkt 2.3.7), co za tym idzie - ww. wyrok TK się do niej nie odnosi, ponieważ art. 37ap ust. 1 pkt 2 stanowi wyraźną podstawę prawną cofnięcia zezwolenia; 4) istnienie w art. 103 u.p.f. katalogu przesłanek cofnięcia zezwolenia przemawia za przyjęciem tezy jak w pkt 1 powyżej, pomimo że (1) przy takiej wykładni art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. byłby zbędny, a niedozwolona jest wykładnia, która prowadzi do wniosku, iż przepis jest zbędny (zakaz wykładni per non est); (2) w orzecznictwie Sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. stanowi samodzielną podstawę cofnięcia zezwolenia; (3) art. 103 u.p.f. wśród podstaw cofnięcia zezwolenia nie obejmuje naruszeń wielu podstawowych wymagań, takich jak świadczenie w aptece innych usług niż wskazane w art. 86 ust. 2 u.p.f. czy nieustanowienie w aptece kierownikiem apteki farmaceuty odpowiedzialnego za jej prowadzenie 5) wskazanie przez ustawodawcę w art. 104 ust. 1a i art. 104a u.p.f. warunków negatywnych wydania zezwolenia z art. 99 ust. 3a u.p.f. jako warunków wygaśnięcia zezwolenia i warunków jego przeniesienia powoduje, iż są to jedyne dopuszczone przez ustawodawcę skutki zaprzestania spełniania warunków wydania zezwolenia z art. 99 ust. 3a u.p.f., pomimo że bezpośrednie literalne odesłanie do art. 99 ust. 3a u.p.f. w obu ww. przepisach wynika z faktu, iż oba te przepisy (art. 104 ust. 1a i art. 104a u.p.f.) ustanawiają wyjątki od zasady (art. 104 ust. 1a - od zasady wygaśnięcia zezwolenia z chwilą śmierci zezwoleniobiorcy, art. 104a - od zasady dopuszczalności przeniesienia zezwolenia w przypadku zbycia apteki jako przedsiębiorstwa), a tym samym odesłanie to nie oznacza, że ustawodawca ograniczył zakres art. 99 ust. 3a u.p.f. tylko do tych przypadków (odesłanie do art. 99 ust. 3a ogranicza zakres norm ustanowionych w przepisach odsyłających, a nie samego art. 99 ust. 3a u.p.f.); 6) u.p.f. rozróżnia procedury wydania zezwolenia, cofnięcia zezwolenia, wygaśnięcia zezwolenia, wobec czego należy je rozpatrywać odrębnie i "katalog przyczyn cofnięcia zezwolenia nie może więc zostać uzupełniony przez sięgnięcie przez organ do przesłanek udzielenia zezwolenia", pomimo że u.p.f. nie ustanawia zamkniętego katalogu przesłanek cofnięcia zezwolenia, co wynika z wykładni art. 103 u.p.f. (pkt 3 powyżej) oraz utrwalonego w orzecznictwie stanowiska, iż art. 37ap ust. 1 pkt 2 stanowi samodzielną podstawę cofnięcia zezwolenia; 7) przeciwko przyjęciu wykładni wskazanej w lit. "a" powyżej, przemawia brak przepisu, który określałby, która z aptek prowadzona przez grupę kapitałowa musi zostać zamknięta w przypadku przekroczenia limitu z art. 99 ust. 3a u.p.f. i niedopuszczalność dowolności organów w takiej kwestii, pomimo że przepisem takim jest art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. - cofnięciu podlega zezwolenie przedsiębiorcy, który przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu, tj. zezwolenia wydane na rzecz tych spółek, których nabycie (udziałów) spowodowało naruszenie art. 99 ust. 3a u.p.f.; ponadto organ ma też możliwość uprzedniego zastosowania art. 37ap ust. 1 pkt 3 u.p.f. umożliwiając grupie kapitałowej podjęcie decyzji co do tego, które apteki przestaną być przez nią prowadzone; 8) nie istnieje wyraźny przepis prawa zakazujący zaprzestania warunków z art. 99 ust. 3a u.p.f. po wydaniu zezwolenia, a istnienie takiego przepisu jest wymagane przez art. 8 Prawa przedsiębiorców, pomimo że taki przepis istnieje - jest to art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f., który Organ II instancji w sposób sprzeczny z literalną wykładnią tego przepisu wykłada w sposób zawężający, przy czym uzasadnienie takie wykładni razi lakonicznością i powierzchownością, zaś zgodnie z art. 9 Prawa przedsiębiorców, przedsiębiorca ma obowiązek wykonywać działalność gospodarczą zgodnie z zasadami uczciwej konkurencji, z czego wynika, że nie należy stosować takiej wykładni przepisów, która oznaczałaby legalizację czynności prawnych obchodzących ustawowe zakazy ustanowione w celu ochrony uczciwej konkurencji, w szczególności legalizacji powiększania grup kapitałowych prowadzących apteki ogólnodostępne w sytuacji, gdy dana grupa w chwili dokonywania czynności prawnych skutkujących jej powiększeniem (a zatem zaprzestaniem spełniania warunków prowadzenia apteki przez kolejnego, nowego przedsiębiorcę) przekraczała już limit 4 aptek; 2. błędne zastosowanie art. 101 pkt 4 w zw. z art. 99 ust. 3a u.p.f.., poprzez przyjęcie przez Organ II instancji, iż nabycie udziałów w zezwoleniobiorcy ze skutkiem naruszenia przepisu art. 99 ust. 3a u.p.f. po wejściu w życie tego przepisu nie powoduje utraty rękojmi, w rozumieniu art. 101 pkt 4 u.p.f., pomimo okoliczności prawnych podniesionych w uzasadnieniu zarzutu. W związku z powyższym, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z 7 marca 2022 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] przedstawił stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z 3 sierpnia 2022 r. Z. w K. wniosła o oddalenie skargi w całości oraz odniosła się do zarzutów skargi. W piśmie z 11 października 2022 r. [...] odniosła się do stanowiska GIF zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę. W piśmie z 31 października 2022 r. R. przedstawił stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi W piśmie z 13 listopada 2022 r. Z. przedstawił stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wskazać również należy, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a więc w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ w aktach administracyjnych. Dokonując sądowej kontroli według wskazanych kryteriów, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przypomnieć należy, że przedmiotem zaskarżonej decyzji jest umorzenie postępowania w przedmiocie cofnięcia Z. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie Z. położonej: [...].- z uwagi na jego bezprzedmiotowość spowodowaną brakiem przepisów dających, w stanie faktycznym sprawy, podstawę do cofnięcia zezwolenia. Zezwolenie udzielone zostało Z.. przed dniem 25 czerwca 2017 r., tj. przed dniem wejścia w życie nowelizacji u.p.f. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 37a ust. 1 pkt 2 u.p.f. organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy: przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. W art. 101 u.p.f. określone zostały przesłanki odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, w tym sytuacja przewidziana w pkt 4 gdy: wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Stosownie do obowiązujących od 25 czerwca 2017 r. regulacji art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 u.p.f. (wprowadzonych ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo Farmaceutyczne) zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, tj. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, nie wydaje się, jeżeli wnioskodawca, wspólnik lub partner spółki będącej wnioskodawcą: prowadzi co najmniej 4 apteki ogólnodostępne albo podmiot lub podmioty przez niego kontrolowane w sposób bezpośredni lub pośredni, w szczególności podmiot lub podmioty zależne w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, prowadzą co najmniej 4 apteki ogólnodostępne, lub (pkt 2) jest członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie prowadzą łącznie co najmniej 4 apteki ogólnodostępne (pkt 3). W art. 99 ust. 4 pkt 2 u.p.f. - w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą - przewidziano, że prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej posiada: spółka jawna lub spółka partnerska, której przedmiotem działalności jest wyłącznie prowadzenie aptek, i w której wspólnikami (partnerami) są wyłącznie farmaceuci posiadający prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w pkt 1. W ustawie nowelizującej zawarto przepisy o charakterze intertemporalnym. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tego aktu do postępowań wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed wejściem w życie ustawy zachowują ważność (art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej). Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w najnowszych wyrokach NSA dotyczących interpretacji powyższych przepisów intertemporalnych na gruncie stosowania art. 99 u.p.f. do zezwoleń uzyskanych przed wejściem w życie nowelizacji z 2017 r. W art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, który wraz z ustępem pierwszym określa zakres stosowania "nowych" wymagań w stosunku do podmiotów prowadzących apteki ogólnodostępne, stwierdzono wprost, że tzw. "stare" zezwolenia (wydane przed dniem wejścia w życie nowelizacji) zachowują ważność. Przy takim brzmieniu przepisu ustawodawca nie przewidział jednocześnie, np. w innych przepisach przejściowych, konieczności dostosowania prowadzonej działalności do nowych wymagań, uprawniona jest zatem konstatacja, że skoro podmioty posiadające "stare" zezwolenia mogą prowadzić dotychczasową działalność na dotychczasowych warunkach, to niepotrzebne było regulowanie jej dostosowywania, w przeciwnym wypadku taki zabieg legislacyjny byłby niezbędny dla zachowania praw nabytych z już udzielonych zezwoleń. Z kolei w ust. 1 omawianego artykułu przewidziano możliwość uzyskiwania zezwoleń na starych zasadach, również po wejściu w życie przepisów nowych, stanowiących bardziej restrykcyjne zasady prowadzenia działalności gospodarczej w ww. zakresie. Z żadnej z tych norm nie wynika również, aby do starych zezwoleń należało – i ewentualnie w jakim zakresie – stosować nowe przepisy (por. wyroki NSA z 24 lutego 2022 r. sygn. akt II GSK 477/20, sygn. akt II GSK 384/20). W powołanym orzecznictwie wskazano, że za taką interpretacją przepisów przejściowych przemawia cel wprowadzenia przepisów nowelizujących ustawę, który wyrażono w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej, w sposób następujący: "(...) zaproponowane w projekcie środki prowadzą do zamierzonych celów, tj. wstrzymują otwieranie nowych aptek i punktów aptecznych w obecnym kształcie (...)". Zatem celem tym było "wstrzymanie otwierania nowych aptek" na dotychczasowych zasadach, a nie uniemożliwienie lub utrudnianie funkcjonowania aptek działających w oparciu o "stare" zezwolenia. W konsekwencji odmienna interpretacja narusza ratio legis omawianych przepisów intertemporalnych, zgodnie z którymi ustawodawca zachował "stare" zezwolenia, dopuszczając funkcjonowanie równoległe dwóch rodzajów zezwoleń – w oparciu o stary i nowy reżim prawny. W orzecznictwie podkreśla się, że w u.p.f. przewidziano odmienne rodzaje postępowań administracyjnych związanych z udzielaniem zezwoleń oraz ich zmianą, czy cofaniem, których zakres i przedmiot są odmienne i wyznacza je odrębna podstawa prawna. W przepisach po nowelizacji przewidziano również inne, nieznane dotychczas wymogi dla zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (art. 99 ust. 3a, 3b), które wprost odnoszą się do postępowania administracyjnego o udzielenie zezwolenia, a nie postępowania w sprawie zmiany, czy cofania zezwolenia. Analogicznie uregulowano kwestię nowych wymogów podmiotowych do prowadzenia apteki w ust. 4 art. 99 u.p.f. w brzmieniu po nowelizacji. Sąd podziela prezentowaną w literaturze i orzecznictwie potrzebę szczególnej i ścisłej wykładni przepisów kompetencyjnych (a taki charakter mają art. 99 ust. 3, 3a, 3b i 4 u.p.f. po nowelizacji), wskazującą że w przypadku interpretacji takich przepisów istotne są konstytucyjne zasady dotyczące podstaw prawnych działania władzy publicznej. "Taka interpretacja tych przepisów, że można je stosować w innym postępowaniu, poza postępowaniem o udzielenie zezwolenia, jest niedopuszczalna, bo naruszałaby konstytucyjną zasadę legalizmu (wyrażoną już w art. 7 Konstytucji RP) nakazującą, by organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Wola ustawodawcy, szczególnie przy tworzeniu przepisów prawa publicznego, w tym zwłaszcza materialnego prawa administracyjnego, przy występowaniu w jego sferze znaczących ograniczeń i wręcz rygorów, powinna być wyrażona w sposób dookreślony, wyraźny i jasny dla adresatów jego norm (przede wszystkim dla przedsiębiorców i organów stosujących prawo). Kompetencji władzy publicznej nie można domniemywać ani też interpretować rozszerzająco, a podstawowe znaczenie przy określaniu zakresu kompetencji ma wykładnia językowa przepisu kompetencyjnego" (por. D. Pudzianowska, A. Rabiega-Przyłęcka, "Cofanie zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych z powodu przekroczenia ograniczeń antykoncentracyjnych – analiza problemu w świetle orzecznictwa", opubl. PPH 2021/11/18 – 27, również wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2020 r., sygn. akt: II GSK 3025/17, II GSK 3026/17, II GSK 3027/17). Reasumując Sąd stanął na stanowisku, prezentowanym w najnowszym orzecznictwie NSA, że zakresem działania normy wynikającej z art. 99 ust. 3a i ust. 4 nie zostały objęte te zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych, które udzielone zostały pod rządami starych przepisów. Analiza przepisów intertemporalnych wskazuje zatem, że nowe wymogi wynikające z art. 99 ust. 3a i ust. 4 u.p.f. nie znajdują zastosowania do tzw. "starych" zezwoleń, także wówczas gdy postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia wszczęte zostało po wejściu w życie ustawy nowelizującej. Sąd podziela pogląd orzeczniczy, że zaprezentowanej wykładni nie przełamuje zasada bezpośredniego działania prawa nowego dla stosunków powstałych pod działaniem prawa dotychczasowego, do której odwołała się skarżąca, powołując się przy tym na art. 2 ust. 2 u.p.f. Podkreślenia bowiem wymaga, że wyżej omówione szczegółowo względy nie pozwalają na przyjęcie, że normą obowiązującą dla "starych" zezwoleń, w dniu wydania decyzji, był art. 99 ust. 3a i ust. 4 u.p.f. po nowelizacji. Z przepisów przejściowych zamieszczonych w nowelizacji nie wynika, że przepisy u.p.f. w brzmieniu obowiązującym do 25 czerwca 2017 r. mogą być stosowane jedynie do wszczętych i niezakończonych postępowań w przedmiocie udzielenia zezwolenia, gdyż przepis ten brzmi w ten sposób, że "zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed wejściem w życie ustawy zachowują ważność". Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 czerwca 2003 r. w sprawie o sygn. akt SK 12/03, w którym Trybunał podkreślił, powołując się na swoje wcześniejsze orzecznictwo, że "przy retroakcji niewłaściwej (zasada bezpośredniego działania nowego prawa dla stosunków powstałych pod działaniem prawa dotychczasowego, retrospekcja) Trybunał Konstytucyjny uznaje, że ustawodawca może korzystać z zasady bezpośredniego działania prawa, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (...)". Jednak, Trybunał wskazał również, że "obiegowo przyjmowana teza, jakoby istniało swoiste >>domniemanie Przedstawiając powyższe Sąd stwierdził bezzasadność wszelkich zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów intertemporalnych zawartych w ustawie nowelizującej u.p.f. W sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego, uregulowanych w u.p.f., wskazanych w skardze. Jak zostało wyjaśnione już powyżej w rozpatrywanej sprawie - dotyczącej cofnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych udzielonych przed 25 czerwca 2017 r. (tj. przed wejściem w życie nowelizacji u.p.f.) – nie stosuje się art. 99 ust. 3a u.p.f. wprowadzonego wskazaną nowelizacją. Z analogicznych względów do postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwoleń nie ma zastosowania art. 99 ust. 4 u.p.f. w brzmieniu obowiązującym od 25 czerwca 2017 r. Organy inspekcji farmaceutycznej zasadnie zatem nie zastosowały w niniejszej sprawie powyższych przepisów mających zastosowanie do postępowania administracyjnego o udzielenie zezwolenia. Nie naruszyły tym samym powyższych przepisów w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Podkreślić należy, że ustawowo określone przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zostały sformułowane w art. 37ap ust.1 pkt 1-3 oraz w art. 103 u.p.f. Zasadniczym powodem cofnięcia, na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f., zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest brak spełniania przez podmiot, któremu udzielono tego zezwolenia, określonych w ustawie warunków wykonywania działalności objętej tym zezwoleniem. Jak trafnie zauważył NSA w spawie dotyczącej cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. niewątpliwie chodzi więc o warunki wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu (prowadzenie apteki ogólnodostępnej), a nie o warunki jakie należy spełnić, aby takie zezwolenie uzyskać. Niewątpliwie żaden z powyższych przepisów prawa (art. 37ap ust. 1 pkt 1-3 oraz art. 103 u.p.f.) w swej treści nie odwołuje się do art. 99 ust. 3 u.p.f. jako przesłanki uzasadniającej cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Przesłanka z art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. dotyczy warunków do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu, a więc odnosi się do warunków jakie należy spełniać prowadząc działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu apteki ogólnodostępnej (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt II GSK 2738/21). W ocenie Sądu, powyższe rozważania NSA dotyczące zastosowania art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. w związku z art. 99 ust. 3 u.p.f. należy odnieść do przepisu art. 99 ust. 3a u.p.f., na który powołuje się skarżący w rozpoznawanej sprawie, a który również regulują przesłanki wydawania zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, nie zaś przesłanki upoważniające organy do cofania takich zezwoleń. Podobieństwo pomiędzy art. 99 ust. 3 u.p.f. i art. 99 ust. 3a oraz znowelizowaną treścią art. 99 ust. 4 u.p.f. wynika z ich jednoznacznego brzmienia oraz miejsca w strukturze ustawy. Innymi słowy niedopuszczalne jest w rozpatrywanej sprawie zrównanie warunków wymaganych do prowadzenia apteki i przesłanek uzasadniających cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zatem przesłanką cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. nie może być okoliczność przekroczenia ograniczeń w koncentracji, o której mowa w art. 99 ust. 3a u.p.f., czy też niespełnienie kryterium podmiotowego określonego w art. 99 ust. 4 u.p.f. Kwestie te powinny natomiast podlegać badaniu ale na etapie wydawania zezwolenia. Podkreślić należy, że sytuacja ,,zaprzestania spełniania warunków’’ jako przesłanka cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. powinna odnosić się do stanu prawnego, w którym zezwolenie było wydawane, warunkującego wykonywanie działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu, czyli w przypadku spółki, która uzyskała zezwolenie przed wejściem w życie nowelizacji u.p.f. do obowiązującego wówczas stanu prawnego (sprzed 25 czerwca 2017 r.). Jest to zasadne również z tego względu, że z żadnego przepisu ustawowego nie wynika obowiązek dostosowania się podmiotów prowadzących apteki do nowych wymogów (wprowadzonych ustawą nowelizującą) przewidzianych wobec podmiotów występujących o zezwolenie na prowadzenie apteki. Zdaniem Sądu, nie można zatem przyjąć, że spółka w rozpatrywanej sprawie przestała spełniać warunki określone przepisami prawa wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu, albowiem w odniesieniu do niej ten warunek, w dacie uzyskiwania zezwoleń nie istniał. W ocenie Sądu, art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. może mieć natomiast zastosowanie do cofania zezwoleń aptecznych gdy przedsiębiorca przestanie spełniać warunek, który rzeczywiście zobligowany był spełniać przez cały czas prowadzenia apteki. Poza tym przepis ten ma charakter ogólny w tym znaczeniu, że może mieć zastosowanie do różnych kategorii działalności uregulowanej w u.p.f., a nie tylko aptecznej. Może on stanowić np. podstawę cofnięcia zezwolenia na wytwarzanie lub import produktu leczniczego, czy na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. W orzecznictwie przyjmuje się, że warunek dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki musi istnieć nie tylko w chwili udzielania zezwolenia na jej prowadzenie, lecz powinien trwać przez cały okres prowadzenia tego rodzaju działalności. NSA w wyroku z 23 lutego 2022 r. sygn. akt II GSK 1406/18 wskazał, że stanowiąc o braku spełniania określonych w ustawie warunków wykonywania działalności gospodarczej objętej zezwoleniem przepis art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. odwołuje się do warunków, których brak spełnienia stanowi podstawę wydania decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a których brak następczy w relacji do daty wydania zezwolenia stanowi jednocześnie przesłankę wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia. Siłą rzeczy, rekonstrukcja normatywnej treści art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. nie może abstrahować od przepisu art. 101 tej ustawy, który określa przesłanki wydania decyzji, o której w nim mowa. Przesłanką odmowy udzielenia zezwolenia, a tym samym i jego cofnięcia jest zatem brak rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej. Jak słusznie zauważył NSA w powołanym wyroku o braku rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej należy wnioskować na podstawie takich działań podejmowanych przez podmiot ją prowadzący, które stoją w jaskrawej opozycji do podstawowych zasad prowadzenia oraz działania apteki ogólnodostępnej i naruszają przez to przepisy prawa określające prowadzenie apteki oraz zezwolenie na jej prowadzenie poprzez wykraczanie tymi działaniami poza wyznaczone nimi granice. Wyjaśnić należy, że detaliczny obrót produktami leczniczymi – ich dystrybucja – może być prowadzony tylko i wyłącznie na zasadach określonych w u.p.f., a z jej regulacji najogólniej rzecz ujmując wynika, że jest on prowadzony zasadniczo w aptekach ogólnodostępnych, które są placówkami ochrony zdrowia publicznego, w których osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne, a ich zadaniem jest zapewnienie dostępności leków, albowiem są one zobowiązane do posiadania produktów leczniczych i wyrobów medycznych w ilości i asortymencie niezbędnym do zaspokojenia potrzeb zdrowotnych miejscowej ludności (art. 65 ust. 1 i art. 68 ust. 1 w związku z art. 86 ust. 1 i ust. 2b i 87 ust. 2 w związku z art. 95 ust. 1 i art. 96 u.p.f.). Powracając na grunt rozpatrywanej sprawy podkreślić jednakże należy, że bezprzedmiotowe jest rozważanie utraty przez spółkę rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej, w sytuacji gdy do tzw. starych zezwoleń nie mają zastosowania przepisy wprowadzone ustawą nowelizującą, w tym art. 99 ust. 3a i ust. 4 u.p.f., których naruszenie miałoby świadczyć o utracie przez spółkę wskazanej rękojmi. Innymi słowy nie można w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy wiązać ze sobą powyższych przepisów i wyciągać na tej podstawie jakiegokolwiek wniosku co do utraty rękojmi należytego prowadzenia apteki. Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego podniesionych w skardze. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że zaistniała podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej - w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, bezprzedmiotowość postępowania wynika z braku przepisów prawa, w szczególności u.p.f., które stanowiłyby podstawę do merytorycznego załatwienia sprawy dotyczącej cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Dlatego też organ odwoławczy zasadnie uchylił w całości - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - decyzję WIF i orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego. Reasumując Sąd stwierdził bezzasadność wszelkich zarzutów podniesionych w skardze, jak również nie znalazł innych powodów uwzględnienia skargi, w związku z czym, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.