V SA/Wa 2296/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA - Paweł Groński, Asesor WSA - Łukasz Jarocki, Protokolant referent - Dariusz Bychawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2026 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia 13 czerwca 2025 r. nr 21/2025 w przedmiocie odmowy wpisu do Centralnego Rejestru Osób Uprawnionych do Wykonywania Zawodu Medycznego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz A. M. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone decyzją Ministra Zdrowia (zwanego dalej: "Ministrem") z dnia 13 czerwca 2025 r. nr 21/2025 w przedmiocie odmowy wpisu do rejestru osób uprawnionych do wykonywania zawodu medycznego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: A. M. (zwana dalej: "Skarżącą") wystąpiła w dniu 3 października 2024 r. do Wojewody Wielkopolskiego (zwanego dalej: "Wojewodą") z wnioskiem o wpis do Centralnego Rejestru Osób Uprawnionych do Wykonywania Zawodu Medycznego w zawodzie opiekun medyczny. Do wniosku załączyła: - zaświadczenie z dnia 22 kwietnia 2015 r. o ukończeniu kursu "Kwalifikowany Opiekun Medyczny" w wymiarze 80 godzin, przeprowadzonego przez Niepubliczną Placówkę Kształcenia Ustawicznego [...] O.; - ofertę szkoleniową [...] sp. z o.o. wraz z umową Nr 12/2015 z dnia 1 kwietnia 2015 r. w przedmiocie szkolenia w zakresie "Opiekun medyczny", obejmującego 80 godzin zajęć; - pismo Powiatowego Urzędu Pracy w O. z dnia 17 marca 2015 r. informujące o pozytywnym rozpatrzeniu wniosku o przeszkolenie w zakresie "kwalifikacyjnego kursu zawodowego opiekun medyczny"; - pismo Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 marca 2015 r. w zakresie kwalifikacji opiekuna medycznego; - pismo Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w P. z dnia 22 stycznia 2016 r. przekazujące zapytanie o kwalifikacje zawodowe do pracy na stanowisku opiekuna medycznego do Kuratorium Oświaty w P.; - świadectwo z dnia 28 kwietnia 2023 r. ukończenia Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych; - certyfikat z dnia 27 maja 2015 r. ukończenia kursu doskonalącego dla opiekunów medycznych w zakresie opieki geriatrycznej w ramach Projektu Systemowego pn. "Wsparcie systemu kształcenia ustawicznego personelu medycznego w zakresie opieki geriatrycznej", przeprowadzonego przez Zakład Doskonalenia Zawodowego Centrum Kształcenia w K.; - certyfikat z dnia 16 lutego 2023 r. uczestnictwa w konferencji naukowej w P. "Opieka Długoterminowa w Praktyce"; - certyfikat uczestnictwa w warsztatach "Sytuacje kryzysowe w opiece nad pacjentem chorym otępiennym" zorganizowanych przez Zakład Opiekuńczo-Leczniczy w S. w dniach 24-25 maja 2023 r. Dodatkowo Skarżąca nadesłała wiadomość elektroniczną (e-mail) z dnia 30 grudnia 2024 r., w której opisała swoją sytuację prywatną i zawodową, dołączając pismo Ministerstwa Zdrowia z dnia 19 lutego 2015 r. w sprawie zatrudnienia opiekunki dla osób starszych, pismo Urzędu Wojewódzkiego w P. z dnia 22 stycznia 2016 r. zawierające wyjaśnienia co do kwalifikacji zawodowych wymaganych do pracy na stanowisku opiekuna medycznego na oddziałach długoterminowych oraz pismo Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 marca 2015 r. w sprawie kwalifikacji opiekuna medycznego. Pismem z dnia 14 stycznia 2025 r. Wojewoda zawiadomił Skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie odmowy wpisu do Centralnego Rejestru Osób Uprawnionych do Wykonywania Zawodu Medycznego, informując jednocześnie o prawie do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Pismami z 1 i 3 lutego 2025 r. Skarżąca zwróciła się o ponowną weryfikację przedłożonych dokumentów, a także o przedstawienie wyjaśnienia prawnego dla odmowy wpisania jej do rejestru. Pismem z dnia 18 Iutego 2025 r. Wojewoda poinformował Skarżącą o treści mających w sprawie zastosowanie przepisów ustawy z dnia 17 sierpnia 2023 r. o niektórych zawodach medycznych (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1730), a także o stanowisku Ministra Edukacji Narodowej odnośnie do realizacji kształcenia w zawodzie "opiekun medyczny" w latach 2012-2020 oraz potwierdzania kwalifikacji zawodowych w tym zakresie. Pismem z dnia 4 marca 2025 r. Skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w sprawie informując, że zwracała się "do kilku instytucji oraz urzędów", wobec czego chciałaby uzyskać jednoznaczną opinię prawną co do posiadanych przez nią kwalifikacji. W odpowiedzi z dnia 10 marca 2025 r. Wojewoda ponowił zajęte uprzednio stanowisko w zakresie warunków dopuszczenia do wykonywania zawodów medycznych, w tym wymogów dotyczących posiadanych kwalifikacji i uzyskania wpisu do rejestru, informując przy tym, że żaden z przedstawionych przez Skarżącą dokumentów nie jest dyplomem zawodowym potwierdzającym kwalifikacje zawodowe, świadectwem potwierdzającym kwalifikacje w zawodzie, czy certyfikatem kwalifikacji zawodowej w zawodzie opiekun medyczny. Przy piśmie z dnia 20 marca 2025 r. Skarżąca przedłożyła dodatkowe dokumenty: - zaświadczenie z dnia 22 lutego 2025 r. wydane przez Policealne Studium Zawodowe "[...]", informujące, że w roku szkolnym 2024/2025 strona jest słuchaczką pierwszego roku i kształci się w zawodzie opiekun medyczny; - umowę z dnia 17 stycznia 2025 r. zawartą z Policealnym Studium Zawodowym "[...] " o przeprowadzenie kształcenia w zawodzie opiekun medyczny w systemie stacjonarnym w okresie od dnia 1 lutego 2025 r. do dnia 31 sierpnia 2026 r.; - opinię o pracy wykonywanej przez Skarżącą w charakterze opiekuna medycznego na oddziale chirurgii w O. Centrum Zdrowia. Decyzją z dnia 28 marca 2025 r. nr ZD VII.9750.2.2025, Wojewoda – działając na podstawie art. 5, art. 6 i art. 11 ustawy o niektórych zawodach medycznych – odmówił wpisania Skarżącej do Centralnego Rejestru Osób Uprawnionych do Wykonywania Zawodu Medycznego. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy, w tym wskazał na złożone przez Skarżącą dokumenty, a także przywołał treść mających w sprawie zastosowanie przepisów ustawy o niektórych zawodach medycznych. Następnie stwierdził, że przedstawione przez Skarżącą dokumenty wraz z zaświadczeniem o ukończeniu kursu "Kwalifikowany Opiekun Medyczny" prowadzonego przez Niepubliczną Placówkę Kształcenia Ustawicznego [...] w O. nie stanowią potwierdzenia ukończenia szkoły policealnej oraz kwalifikacyjnego kursu zawodowego w zawodzie opiekun medyczny i uzyskania kwalifikacji zawodowych w tym zawodzie. W ocenie organu, żaden z przedstawionych dokumentów nie jest dyplomem zawodowym potwierdzającym kwalifikacje zawodowe, świadectwem potwierdzającym kwalifikacje w zawodzie, czy certyfikatem kwalifikacji zawodowej w zawodzie opiekun medyczny. Konkludując Wojewoda podniósł, że Skarżąca wypowiadając się w sprawie nie przekazała dowodów i materiałów, ani nie podniosła żadnych okoliczności bądź twierdzeń, które miałyby znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wobec czego należało odmówić jej wpisu do rejestru. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, zaskarżoną decyzją z dnia 13 czerwca 2025 r., Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia 28 marca 2025 r., podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w jej uzasadnieniu. Zdaniem organu odwoławczego, przedstawione przez Skarżącą w toku postępowania dokumenty nie potwierdzają uzyskania wykształcenia lub kwalifikacji wymaganych do wykonywania zawodu opiekun medyczny i nie mogą stanowić podstawy do uzyskania przez Skarżącą wpisu do rejestru. W skardze do tutejszego sądu Skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji podnosząc, że są one dla niej krzywdzące. Podkreśliła, że podjęła wszelkie kroki do zdobycia kwalifikacji w zawodzie opiekun medyczny, a przede wszystkim działała w zaufaniu do instytucji Państwa, które same kierowały ją do odbycia kursu w zawodzie, jaki aktualnie wykonuje. Okoliczność, że odbyty przez nią kurs okazała się niewystarczający oznacza, że została w ten sposób wprowadzona w błąd przez organ publiczny, który powinien zapewnić zgodność oferty szkoleniowej z obowiązującym porządkiem prawnym. W ocenie Skarżącej, decyzja Ministra pomija nie tylko zasadę proporcjonalności i zaufania obywatela do państwa prawa, ale również ignoruje jej wieloletnie doświadczenie zawodowe, sytuację rodzinną, zdrowotną oraz fakt, że aktywnie uzupełnia brakujące formalnie kwalifikacje. Zdaniem Skarżącej, organ administracji nie może natomiast interpretować przepisów w oderwaniu od rzeczywistości społecznej i życiowej obywatela. Obywatel nie może ponosić negatywnych skutków błędnych decyzji administracyjnych, które uniemożliwiły mu nabycie uprawnień w wymaganym trybie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, jakkolwiek z innych powodów aniżeli w niej wskazano. Przypomnieć należy, że w myśl art. 7 k.p.a., organy administracji w toku postępowania stoją na straży praworządności i winny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosowanie do art. 77 § 1 k.p.a., obowiązkiem organu jest zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, natomiast z art. 11 k.p.a. wynika jednoznaczny obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Wyrazem realizacji powyższych zasad winno być zaś uzasadnienie decyzji, zawierające wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 3 k.p.a., tj. zarówno "uzasadnienie faktyczne" – zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także "uzasadnienie prawne" – wyjaśniające podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W doktrynie podnosi się przy tym, że decyzje administracyjne powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi wynikać zatem, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych oraz dokonał oceny tych materiałów. W ocenie Sądu, działające w sprawie organy nie sprostały tym obowiązkom, gdyż nie wyjaśniły Skarżącej podstawy prawnej swojego stanowiska w sposób pozwalający – z jednej strony – na poznanie motywów, jakimi kierowały się odmawiając wpisu do rejestru, z drugiej zaś – na dokonanie kontroli tego stanowiska przez sąd administracyjny. Należy zwrócić uwagę, że w uzasadnieniach do obu decyzji organy przywołały mające w sprawie zastosowanie przepisy, w tym treść załącznika do ustawy o niektórych zawodach medycznych, w którego punkcie 6 – w odniesieniu do zawodu "opiekun medyczny" – ustanowiono alternatywne (poprzez użycie spójnika "lub") wymogi w zakresie wykształcenia bądź kwalifikacji wymaganych do wykonywania tego zawodu medycznego, w tym m. in. "rozpoczęcie przed dniem 1 września 2021 r. kwalifikacyjnego kursu zawodowego w zakresie kwalifikacji wyodrębnionej w zawodzie i uzyskanie świadectwa potwierdzającego kwalifikację w zawodzie lub certyfikatu kwalifikacji zawodowej, lub dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe w zawodzie opiekun medyczny, lub dyplomu zawodowego w zawodzie opiekun medyczny". Powołując treść tego przepisu i zestawiając ją z przedstawionymi przez Skarżącą dokumentami organy nie dokonały jednak wykładni zawartych tam zwrotów normatywnych, takich jak: "kwalifikacyjny kurs zawodowy w zakresie kwalifikacji wyodrębnionej w zawodzie", "świadectwo potwierdzające kwalifikacje zawodowe", "certyfikat kwalifikacji zawodowych", "dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe" czy "dyplom zawodowy". Tymczasem wśród przedłożonych przez Skarżącą dokumentów znajdują się m. in. zaświadczenie, jak i certyfikaty o ukończonych kursach zawodowych i doskonalących. Ich zdyskwalifikowanie w świetle cytowanego przepisu wymagało więc w pierwszej kolejności odkodowania w/w pojęć normatywnych, a następnie wykazania i wyjaśnienia Skarżącej, dlaczego złożone przez nią dokumenty nie mieszczą się w ich zakresie i nie potwierdzają wymaganych kwalifikacji zawodowych, czego organy nie uczyniły, a w czym nie może zastąpić ich sąd administracyjny. Samo tylko wskazanie przez Wojewodę w uzasadnieniu do decyzji I instancji, że przedstawione przez Skarżącą dokumenty "nie stanowią potwierdzenia ukończenia szkoły policealnej oraz kwalifikacyjnego kursu zawodowego w zawodzie opiekun medyczny i uzyskania kwalifikacji zawodowych w tym zawodzie", jak również, że: "żaden z przedstawionych dokumentów nie jest dyplomem zawodowym/potwierdzającym kwalifikacje zawodowe, świadectwem potwierdzającym kwalifikacje w zawodzie, czy certyfikatem kwalifikacji zawodowej w zawodzie opiekun medyczny" – nie może zostać uznane za wystarczające, jeśli nie towarzyszy mu odwołanie się do przepisów prawa, które określają wymogi uzyskiwania konkretnych kwalifikacji zawodowych, jak też wymogi ich dokumentowania. Jeśli zatem organ wskazuje, że potwierdzeniem kwalifikacji w zawodzie "opiekun medyczny" nie jest przedłożone zaświadczenie ani certyfikat, gdyż nie jest ono np. dyplomem bądź świadectwem, to winien wskazać przepisy prawa, z których w sposób jasny wynika zarówno tryb nabywania takich właśnie dokumentów, jak też wymogi formalne, które dokumenty takie winny spełniać, a następnie zestawić je z adekwatnymi dla sprawy pojęciami normatywnymi, jakimi ustawodawca posługuje się w załączniku do ustawy o niektórych zawodach medycznych. Jakkolwiek Sąd dostrzega, że w toku postępowania administracyjnego Skarżąca była informowana przez Wojewodę – w piśmie z dnia 18 lutego 2025 r. – o stanowisku Ministra Edukacji Narodowej odnośnie do realizacji kształcenia w zawodzie "opiekun medyczny" w latach 2012-2020 oraz potwierdzania kwalifikacji zawodowych w tym zakresie, niemniej jednak zaprezentowane tam poglądy nie zostały następnie przeniesione do uzasadnienia prawnego decyzji I instancji, ani również – co bardziej istotne – nie zostały osadzone w adekwatnych dla przedstawionego zapatrywania przepisach prawa. Z kolei Minister – działając jako organ odwoławczy – nie tylko stan taki zaaprobował, ale co więcej, nie dokonał własnej interpretacji mających w sprawie zastosowanie przepisów i poprzestając na wymienieniu przedstawionych przez Skarżącą dokumentów skonstatował lakonicznie, że dokumenty te "nie potwierdzają [...] uzyskania wykształcenia lub kwalifikacji wymaganych do wykonywania zawodu opiekun medyczny i nie mogą stanowić podstawy do uzyskania przez wnioskodawcę wpisu do rejestru". Tymczasem nie budzi wątpliwości doktryny i orzecznictwa, że rolą organu odwoławczego, wynikającą z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest przy tym takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, "Państwo i Prawo" 1989, z. 8, s. 147). Podkreśla się jednocześnie, że to właśnie decyzja organu odwoławczego jest źródłem praw jej adresatów albo nałożonych na nich obowiązków, gdyż ostatecznie kształtuje ona treść stosunku administracyjnoprawnego (por. postanowienie NSA z dnia 5 marca 2013 r. o sygn. akt II OSK 244/13; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2011 r. o sygn. akt I OSK 1305/10; powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzony wyżej deficyt uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji, daje podstawę do jej uchylenia celem ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, a co Minister będzie aktualnie obowiązany dokonać z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd oceny prawnej, jak również podniesionych dotychczas przez Skarżącą zarzutów wobec decyzji I instancji. Podstawą wyroku jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.). O zwrocie kosztów postępowania postanowiono zgodnie z art. 200 tej ustawy.